III OSK 609/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 224/18 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 224/18 po rozpoznaniu skargi M. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku M. P. z [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził od Prezydenta [...] na rzecz M. P. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Sąd pierwszej instancji podzielił zapatrywanie skarżącego, który zarzucił Prezydentowi [...], że udzielił on skarżącemu informacji wyłącznie na temat liczby nieruchomości, co do których zgłoszono roszczenia byłych właścicieli lub ich następców prawnych, a nie udzielił informacji o adresach tych nieruchomości. Przez nieudzielanie odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie, względnie niewydajnie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w ocenie Sądu pierwszej instancji organ pozostaje w bezczynności. Jednocześnie bezczynność ta nie jest rażąca, ponieważ organ wystosował jednak odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto Sąd Wojewódzki uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut "zignorowania" przez organ uprzedniego wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bezczynność Prezydenta w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do których nieruchomości zostały zgłoszone roszczenia byłych właścicieli, albowiem wyrok ten dotyczył innej sprawy (innych nieruchomości). Skargę kasacyjną złożył Prezydent [...], zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w pkt. 1, 2 oraz 4. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że organ pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności pomimo, że pismem z [...] lutego 2018 r., wysłanym mailowo, organ udzielił wnioskodawcy informacji na temat prowadzonych postępowań, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę z punktu widzenia zgodności ze stanem faktycznym oraz prawnym, a to przez niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji, dlaczego uznał, że odpowiedź mailowa organu z [...] lutego 2018 r. nie stanowi odpowiedzi na wniosek skarżącego, co sprawia, że wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że organ udzielił informacji publicznej pismem z [...] lutego 2018 r., informując wnioskodawcę o liczbie nieruchomości, względem których zostały zgłoszono roszczenia dekretowe. Skoro organ udzielił informacji publicznej, to brak było podstaw do wydania decyzji odmownej. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że udzielona przez organ informacja nie stanowi odpowiedzi na wniosek skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest dostatecznie jasne. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie należy rozpoznać na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ upatruje go w tym, że uzasadnienie wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną, bowiem Sąd nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że odpowiedź organu nie stanowi odpowiedzi na wniosek skarżącego. Tymczasem z wywodów Sądu pierwszej instancji wywieść niewątpliwie należy, że bezczynność organu wynika z tego, że organ przesłał wnioskodawcy tylko informację o liczbie nieruchomości do których zgłoszono roszczenia, a nie o adresach tych nieruchomości i nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji z powołaniem się na jakąkolwiek przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Stanowisko Sądu choć stosunkowo lakoniczne, to jest jednak jasne i poddaje się kontroli instancyjnej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, wniosek z [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej jest precyzyjny. Wnioskodawca domagał się podania "do których nieruchomości, których adresy zostały opublikowane w trybie art. 214b ustawy o gospodarce nieruchomościami w BIP oraz Dzienniku Gazecie Prawnej, Rzeczpospolitej i prasie lokalnej 07 czerwca 2017 zgłoszono roszczenia". We wniosku podano listę opublikowanych nieruchomości i zawarto prośbę o to aby mieć na uwadze wydany w identycznej sprawie wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 403/17. We wniosku zadano zatem pytanie "do których nieruchomości" a nie "do ilu nieruchomości". Różnica między pytaniem "do których" a "do ilu" jest tak elementarna, że nie powinna sprawiać kłopotów w jej stwierdzeniu osobom rozpoznającym wniosek, z reguły mającym wyższe wykształcenie. Zatem odpowiadając na to pytanie należało określić (podać) nieruchomości, o które pytano we wniosku, tj. te, do których zgłoszono roszczenia. Najprostszym sposobem ich określenia było podanie ich adresów. Zatem odpowiedź była prosta niewymagającą zbyt dużego wysiłku umysłowego. W tej sytuacji oczywistym jest, że odpowiedź organu, w której podano tylko do ilu nieruchomości z tego wykazu zgłoszono roszczenia, jest niepełna i nie zawiera istoty żądanej informacji. Wbrew twierdzeniom organu, z jego stanowiska zawartego w odpowiedzi na wniosek wywieść należy, że intencją organu była odmowa udostępnienia danych konkretnych nieruchomości, do których zgłoszono roszczenia. Świadczy o tym to, że organ stwierdził w tej odpowiedzi, iż "z uwagi na dobro toczących się postępowań, jak również ochronę interesów stron postępowania do czasu upływu powyższych terminów (na zgłoszenie i udowodnienie roszczeń – dopisek Sądu) tut. Biuro nie udziela bardziej szczegółowych informacji". Zatem, skoro organ uważał, że istnieją jakiekolwiek przesłanki ograniczające dostęp do tych informacji, to zobowiązany był do wydania w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji w tej części. Wbrew twierdzeniom organu, ilość roszczeń i adresy nieruchomości to różne informacje, możliwe do rozdzielenia. W konsekwencji nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Sąd bowiem zasadnie uznał, że organ jest w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 2017 r. i zobowiązał go do jego rozpoznania. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ pozostaje w bezczynności wówczas gdy pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez ten organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań. Wskazuje się przy tym na specyfikę badania zasadności skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd kontroluje czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie. Przekładając to na grunt spraw ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością w takiej sprawie będziemy więc mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14. dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem pozytywne załatwienie wniosku, tj. udostępnienie żądanej informacji nie wymaga formy decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) i uwalnia organ od ewentualnego zarzutu bezczynności. Konstatacja taka dotyczy jednak tylko sytuacji kiedy odpowiedź jest pełna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie nie jest kwestionowane to, że udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zgadzając się z tym, że żądana informacja jest informacją publiczną, pismem [...] lutego 2018 r. odpowiedział na wniosek, informując wnioskodawcę na temat liczby nieruchomości, względem których zostały zgłoszone roszczenia dekretowe. Ponadto pouczył wnioskodawcę o treści obowiązujących przepisów wskazując, że termin zgłaszania roszczeń jest na dzień udzielania odpowiedzi jeszcze otwarty. Jednak jak już podano wyżej, organ udzielił odpowiedzi niepełnej. Zatem nie budzi wątpliwości, że pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Irrelewantne było to, że na dzień udzielania odpowiedzi nie można było wykluczyć, że zgłoszą się dalsi uczestnicy postępowań zwrotowych. Należało bowiem udzielić odpowiedzi zgodnie ze stanem istniejącym w dniu jej udzielania. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.