II OSK 276/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 878/18 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od A.W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 878/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy B., na wniosek K.S. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa chlewni rozrodu dla około 234 loch produkcyjnych w cyklu zamkniętym wraz z tuczarnią i niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...],[...] i [...] obręb O. w gminie B.". Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A.K., S.Ł., W.R., A.W., K.M., J.W., R.M.. Odwołujący się wskazali, że są właścicielami działek sąsiadujących z inwestycją, które znajdują się w zasięgu jej oddziaływania. Podkreślili, że nie zgadzają się z zaskarżonym rozstrzygnięciem akcentując, że stanowczo sprzeciwiają się budowie chlewni przemysłowej zlokalizowanej w odległości 90 m od zabudowań. Wskazali, że taka inwestycja stanowi dużą uciążliwość dla lokalnej społeczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2018 r. (nr [...]) po rozpoznaniu odwołań złożonych przez: A.W., J.W., S.Ł., W.R. i A.K., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że wskazane powyżej osoby nie posiadają legitymacji do złożenia odwołania, gdyż nie mają przymiotu strony postępowania. Zwróciło Kolegium uwagę, że wymienione osoby są mieszkańcami O., lecz zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy, w tym mapą określającą zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz wypisami z rejestru gruntów, nie są stronami prowadzonego postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Nadto, osoby te nie brały dotychczas udziału w tym postępowaniu. Organ odwoławczy uznał zatem, że skoro żądanie pochodzące od osób wnoszących odwołanie nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego to oznacza, że wniesione ono zostało przez podmioty nie dysponujące legitymacją w tej sprawie. Powyższe uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniósł A.W.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił błędne ustalenie stron postępowania. Nie zgodził się z przyjęciem przez Kolegium Odwoławcze, że odwołujący się nie posiadają legitymacji do złożenia odwołania. Wyjaśnił przy tym, że odwołanie zostało złożone przez: A.K., S.Ł., W.R., A.W., K.M., J.W., R.M.. Mimo wskazanego kręgu podmiotów wnoszących odwołanie, Kolegium przyjęło, że złożone ono zostało jedynie przez A.W., J.W., SŁ, W.R., A.K.. Organ odwoławczy pominął natomiast K.M. i R.M., którzy bez wątpienia dysponują legitymacją do skutecznego wniesienia odwołania. Osoby te, zgodnie z mapą określającą zasięg oddziaływania przedsięwzięcia oraz z wypisami z rejestru gruntów, są stronami postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia wymienionego w decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący zauważył, że Kolegium Odwoławcze w T. odrębną decyzją z [...]2018 r. ([...]) rozpatrzyło odwołanie K.M. i R.M.. W ocenie skarżącego, takie procedowanie narusza zasadę prawdy obiektywnej i dysponowania zakresem postępowania odwoławczego. Wg skargi, nieuprawnione było wydanie przez organ odwoławczy odrębnych orzeczeń, w tej samej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 października 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]2018 r. (nr [...]). Wskazał, że w sprawie naruszony został art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wymienione przepisy zobowiązują organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślił sąd I instancji, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Przepis ten uprawnia do umorzenia postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja będzie miała miejsce m.in. w przypadku, gdy wnoszący odwołanie twierdził, że jest stroną postępowania, a organ odwoławczy tego zarzutu nie podziela. WSA w Rzeszowie wskazał na stanowisko wyrażone w uchwale Siedmiu Sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, z którego wynika, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.". Ustalenie zatem wskazanej wyżej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji w której wskazano, że wnoszący odwołanie A.W., J.W., S.Ł., W.R. i A.K. - są wprawdzie mieszkańcami O., lecz zgodnie z "dokumentacją postępowania, w tym mapą określającą zasięg oddziaływania przedsięwzięcia oraz wypisami z rejestru gruntów", osoby te nie są stronami postępowania i nie brali w nim udziału, co – według organu II instancji - nakazywało przyjąć, że odwołujący się nie mają w sprawie indywidualnego interesu prawnego, a odwołanie wniesione zostało przez osoby nie mające do tego legitymacji. W ocenie sądu I instancji, powyższe ustalenia nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Zwrócił bowiem WSA w Rzeszowie uwagę, że w aktach administracyjnych brak jest wypisu z rejestru gruntów wskazującego na to, której działki właścicielem jest skarżący (i pozostałe cztery osoby wnoszące odwołanie). W konsekwencji nie można ustalić lokalizacji tych działek w sposób określający zasięg oddziaływania przedsięwzięcia. Brak jest także jakichkolwiek innych dowodów w tym zakresie. Podkreślał sąd I instancji, że w aktach sprawy znajduje się skierowane do inwestora wezwanie do przedłożenia wypisów z rejestru gruntów, bądź innych dokumentów dotyczących tytułu prawnego do działek położonych w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia, lecz nie zostało to wezwanie wykonane w zakresie dotyczącym skarżącego (i pozostałych 4 osób wnoszących odwołanie). Podkreślał sąd I instancji, że nie zostały zatem złożone przez inwestora dowody dokumentujące tytuł prawny skarżącego do działki mogącej znajdować się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. WSA w Rzeszowie zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie uzupełnił zebranego w pierwszej instancji materiału dowodowego, zaniedbując tym samym obowiązki wynikające z art. 136 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy – zdaniem orzekającego sądu I instancji – nie jest możliwe skontrolowanie prawidłowości ustaleń dokonanych zaskarżoną decyzją. Prowadzi to do wniosku, że skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie było prawidłowe na gruncie ocenianego przypadku. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10 października 2018 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., zaskarżając wyrok ten w całości. W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.), art. 133, art. 141 par. 4 p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie braku przeprowadzenia postępowania dowodowego tj. braku ustalenia tego, czy skarżący był stroną postępowania i braku ustalenia położenia nieruchomości skarżącego, podczas gdy mapa zasięgu oddziaływania inwestycji i dołączone wypisy z rejestru gruntów dostatecznie wykazują, że w tym obszarze nie znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżącego. W ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono naruszenie: a) art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2018 r., poz. 2081) poprzez jego niezastosowanie, mimo iż przepis ten określa krąg stron w sprawie o środowiskowe uwarunkowania; przymiot strony, stosownie do tego przepisu, przysługuje właścicielom, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji; b) art. 74 ust. 1 pkt 6 powołanej wyżej ustawy - przez jego niezastosowanie i zobowiązanie organu administracji do żądania od inwestora przedłożenia danych z ewidencji gruntów potwierdzających prawo własności nieruchomości osób składających odwołanie, w sytuacji gdy inwestor przedłożył te dokumenty. Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, względnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żądała także zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zgłoszonych podstaw skargi kasacyjnej akcentowano, że odwołujący się nie są właścicielami terenów położonych na obszarze oddziaływania inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 par. 4 p.p.s.a. W realiach ocenianego przypadku brak było bowiem dostatecznych podstaw, aby w oparciu o przyjęte przez sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, uchylić zaskarżoną decyzję SKO w T. umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadniczym motywem uchylenia przez WSA w Rzeszowie kontrolowanej decyzji był bowiem brak przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania dowodowego na okoliczność położenia nieruchomości skarżącego i poprawnego ustalenia w ten sposób legitymacji skarżącego do zainicjowania postępowania odwoławczego. To stanowisko sądu I instancji ocenić jednak należało jako nietrafne. Zauważyć bowiem trzeba, że w kontrolowanej przez WSA w Rzeszowie sprawie, odwołanie od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...]2018 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań - wniosło kilka osób. Część z nich (dwie osoby) niewątpliwie dysponowała statusem strony postępowania i ich odwołanie skutecznie uruchomiło tok instancji. Postępowanie drugoinstancyjne w tym zakresie zakończyło się decyzją SKO w T. z dnia [...]2018 r. (znak: [...]) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy B. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla budowy chlewni na działkach nr [...],[...] i [...] obręb O. w gminie B. (k. 10 akt administracyjnych). Powyższe rozstrzygnięcie oznacza zatem, że zarzuty podnoszone w skutecznie wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji (tj. złożonym w terminie przez osoby mające status strony postępowania) zostały rozpoznane, a sprawa została merytorycznie i ostatecznie w tym zakresie zakończona (art. 16 par. 1 k.p.a.). Przedmiotem zaś kontroli sądu I instancji była wyłącznie decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze od wskazanego wyżej rozstrzygnięcia Wójta Gminy B., od którego odwołanie wniosły także osoby niedysponujące statusem strony w postępowaniu (nieposiadające legitymacji do wniesienia odwołania). Mając na uwadze przedstawione wyżej, zapadłe w ramach sprawy rozstrzygnięcia organów administracji (ich przedmiot) oraz wynikające z tych rozstrzygnięć skutki procesowe, rozważenia wymagało między innymi to, czy uzupełnienie – stosownie do wskazań sądu I instancji – materiału dowodowego sprawy w zakresie pozwalającym ustalić legitymację wnoszącego odwołanie, było w realiach sprawy zasadne i usprawiedliwione. W istocie problem w kontrolowanej sprawie sprowadzał się więc do oceny tego, czy nawet po uzupełnieniu postępowania dowodowego wg zaleceń sądu I instancji, i także przy hipotetycznym przyjęciu legitymacji skargowej wnoszącego odwołanie, organ II instancji byłby uprawniony do rozpoznania tego odwołania w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje przecież ostateczna decyzja wydana co do istoty sprawy (decyzja SKO w T. z dnia [...]2018 r.; znak: [...]). Inaczej mówiąc problem dotyczył tego, czy byt prawny ostatnio wskazanej, merytorycznej decyzji załatwiającej istotę sprawy, mógłby zostać podważony na skutek odmiennej oceny kwestii legitymacji skargowej wnoszącego odwołanie, po uzupełnieniu, stosownie do zaleceń sądu I instancji, materiału dowodowego sprawy. Zajmując stanowisko wobec przedstawionego zagadnienia należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzec można poglądy mówiące, że wniesienie odwołań od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia. W wypadku, zaś, gdy organ drugiej instancji wyda decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, to orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. W takiej zaś sytuacji wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nie rozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 października 2003 r.; sygn. akt IV SA 3643/02). Nadto, podnosi się, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie. Tylko merytoryczne załatwienie odwołania podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego zamyka drogę do rozpoznania innych odwołań od tej samej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2017 r.; sygn. akt II OSK 405/16). Niedopuszczalne jest przy tym aby po wydaniu merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy podejmowane były kolejne rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji bowiem podjęcia decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nierozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Rozpoznanie niektórych tylko odwołań skutkuje tym, że podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze. W konsekwencji takiego działania wyłączona jest możliwość rozpoznania innych dotychczas nie rozpoznanych odwołań, pochodzących od innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 638/17) Mając na uwadze przedstawione poglądy i kompleksowo oceniając sprawę należy wskazać, że nie było trafne stanowisko sądu I instancji odnośnie konieczności uzupełnienia akt sprawy o dane pozwalające określić status (legitymację) podmiotu składającego odwołanie. W sytuacji bowiem wydania już ostatecznej decyzji co do istoty sprawy, kwestia dotycząca legitymacji osoby wnoszącej odwołanie traci na znaczeniu i czyni sprawę dotyczącą badania tego zagadnienia bezprzedmiotową albowiem w toku instancji (trybie odwoławczym) nie można już wzruszyć wydanej w sprawie decyzji organu I instancji – w rozpatrywanym przypadku decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Z tych powodów uznać należało, że skarga kasacyjna skutecznie zarzuciła, iż wyrok sądu I instancji nie jest trafny i narusza art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powyższe nakazywało wyrok ten uchylić. Nadto, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę wniesioną przez A.W.. Skarga ta zaś, z podanych wyżej przyczyn, nie zasługiwała na uwzględnienie. Nawet bowiem (ewentualna) zmiana ocen dotyczących legitymacji odwołującego się, dokonana w następstwie zleconego przez sąd uzupełnienia materiału dowodowego, nie mogłaby doprowadzić do ponownego rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy B. o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem sprawa ta została już merytorycznie i ostatecznie zakończona (decyzja SKO w T. z dnia [...]2018 r.; znak: [...]). Zaakcentować przy tym należy, że wszelkie zarzuty podnoszone w spornym odwołaniu, wniesionym także przez skarżącego A.W., zostały rozpoznane przez organ odwoławczy, gdyż zawarte zostały w jednym piśmie wniesionym także przez osoby będące stroną postępowania, co skutecznie uruchomiło tok instancji. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że stosownie do art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2018 r., poz. 2081) stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Z akt sprawy wynika, że obszar oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni wraz z tuczarnią i niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...],[...] i [...] obręb O. w gminie B., ograniczony został do działek o numerach: [...]-[...],[...]-[...],[...]-[...] oraz nr [...]. Dostrzec należy, że w aktach sprawy znajdują się wypisy z ewidencji gruntów dla wszystkich wskazanych wyżej nieruchomości objętych obszarem oddziaływania inwestycji. Żadna z tych działek, nie stanowi przy tym własności skarżącego A.W., co do którego SKO w T. decyzją z dnia [...]2018 r. (nr [...]) orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na wniesienie tego odwołania przez osoby niebędące stronami w sprawie. Powyższe dodatkowo świadczy trafności tej kontrolowanej decyzji. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę wniesioną przez A.W., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.