II OSK 405/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 307/15 w sprawie ze skargi E. S., T. S., D. G., U. N. i Z. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 307/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi E. S., T. S., D. G., U. N., Z. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego, z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zakładowi [...] w Poznaniu Sp. z o.o. pozwolenia na budowę instalacji do odzysku odpadów biodegradowalnych zlokalizowanej w Poznaniu przy ul. [...] (działki o nr ewid. 245/54, 245/55). Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez R. Z., B. Z., J. P., J. O., K. R., M. R., K. Ł., E. B.-K., A. U., M. R., M. W., T. i K. W., A. J., M. W., M. B., P. R., M. P., A. K., J. R., D. G., Ł. K., J. G., R. B., T. K., R. U., J. U., M. K., G. F., U. i Z. N., R. M., D. G., A. R., E. i T. S., T. R., K. S., D. O., B. i B. W., B. I. Ponadto odwołanie wniósł J. R., Z. i R. Ł., M. i T. K., A. P., A. U., Stowarzyszenie "[...]", M. W. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na skutek rozpoznania odwołań R. Z., B. Z., J. P., J. O., K. R., M. R., K. Ł., E. B.-K., A. U., M. R., M. W., T. i K. W., A. J., M. W., M. B., P. R., M. P., A. K., J. R., D. G., Ł. K., J. G., R. B., T. K., R. U., J. U., M. K., G. F., U. i Z. N., R. M., D. G., A. R., E. i T. S., T. R., K. S., D. O., B. i B. W., B. I., umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli M. B., J. O., K. R., M. R., K. Ł., A. U., M. W., T. i K. W., M. W., A. J., A. K., J. R., D. G., J. G., G. F., M. K., U. i Z. N., R. M., D. G., A. R., D. O., B. i B. W., B. I., M. R., P. R. (sygn. akt IV SA/Po 315/15). Skargę na powyższą decyzję odrębnymi pismami wnieśli również E. S., T. S. (sygn. akt IV SA/Po 307/15), U. N. oraz Z. N. (IV SA/Po 308/15). W odpowiedzi na skargi organ wniósł o oddalenie skarg podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 315/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę wobec M. B., K. R., M. R., K. Ł., A. U., M. W., T. W., K. W., M. W., A. J., A. K., J. R., J. G., G. F., M. K., U. N., Z. N., R. M., D. G., A. R., D. O., B. W., B. W., B. I., M. R., P. R., z uwagi na brak uiszczenia wpisu sądowego. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg ze skarg E. S. i T. S. (IV SA/Po 307/15), U. N. oraz Z. N. (IV SA/Po 308/15) oraz J. O. i D. G. (IV SA/Po 315/15). Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę wobec J. G., ze względu na nieuiszczenie wpisu sądowego. Pismem z dnia 13 listopada 2015 r. uczestnik postępowania Zakład [...] Spółka z o.o. wniósł o oddalenie skarg. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zasadniczą kwestią, przy ocenie prawidłowości kontrolowanej decyzji, jest kwestia rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w sytuacji wielości odwołań. Wskazał, że kategoryczne sformułowanie przepisu art. 138 § 1 K.p.a. nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ "wydaje decyzję". Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez kilka podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. Sąd podzielił wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych stanowisko, że w przypadku, gdy od decyzji organu pierwszej instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 K.p..a, wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organ drugiej instancji jedną decyzją umorzy postępowanie odwoławcze w stosunku do tych odwołujących się, którzy np. cofnęli skargę oraz w wyniku rozpoznaniu odwołań pozostałych osób utrzyma decyzję organu pierwszej instancji w mocy, uznając, że jest ona zgodna z prawem. Wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym do uchylenia zaskarżonych decyzji organu odwoławczego. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję na skutek rozpoznania odwołań R. Z., B. Z., J. P., J. O., K. R., M. R., K. Ł., E. B.-K., A. U., M. R., M. W., T. i K. W., A. J., M. W., M. B., P. R., M. P., A. K., J. R., D. G., Ł. K., J. G., R. B., T. K., R. U., J. U., M. K., G. F., U. i Z. N., R. M., D. G., A. R. E. i T. S., T. R., K. S., D. O., B. i B. W. B. I. Ponadto Sądowi jest wiadomym, iż odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Poznania wnieśli również J. R., Z. i R. Ł., M. i T. K., A. P., A. U., Stowarzyszenie "[...]", M. W. Powyższe jednoznacznie wynika z postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...] (k. 16 akt sprawy IV SA/PO 652/15). Z treści postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. wynika, iż odwołania osób wskazanych w tym postanowieniu nie podlegały żadnej weryfikacji organu. W takiej sytuacji Sąd wywiódł, że Wojewoda Wielkopolski nie rozpatrzył odwołań, które wnieśli J. R., Z. i R. Ł., M. i T. K., A. P., A. U., Stowarzyszenie "[...]", M. W., mimo kategorycznej dyspozycji art. 138 § 1 K.p.a. nakazującej "wydanie decyzji" – jednej decyzji w odniesieniu do wszystkich odwołujących się stron. Niedopełnienie przez Wojewodę obowiązku rozpatrzenia wszystkich odwołań w jednym terminie i jedną decyzją prowadzi do uznania, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodów formalnych, bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, a więc możliwości dokonania oceny czy skarżącym przysługuje, czy też nie, przymiot strony w postępowaniu. Na obecnym etapie postępowania ocena ta jest przedwczesna, wobec nierozpatrzenia wszystkich odwołań wniesionych w kontrolowanej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zakład [...] Sp. z o.o. w Poznaniu. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia odnoszącego się do innej sprawy niż będąca przedmiotem skargi, tj. do sprawy wznowienia postępowania zakończonego skarżoną decyzją, a zatem rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice sprawy; 2. art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wykazania, że ewentualny błąd organu w postępowaniu administracyjnym mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 110 K.p.a. poprzez nakazanie organowi prowadzenia postępowania w sposób ignorujący fakt wydania prawomocnego postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, bądź o uchylenie ww. wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych. Nie ma podstaw do podzielenia tezy o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05). Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego, z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], oraz uchylił tę decyzję. Ocena Sądu, według której, mimo złożenia wielu odwołań od jednej decyzji organu pierwszej instancji, przed organem drugiej instancji powinno być prowadzone jedno postępowanie odwoławcze, nie oznacza orzekania przez Sąd poza granicami sprawy, w której są rozpatrywane skargi tylko niektórych osób, które złożyły odwołanie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 110 K.p.a. poprzez nakazanie organowi prowadzenia postępowania w sposób ignorujący fakt wydania prawomocnego postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Przepis art. 153 P.p.s.a. może być naruszony, gdy w sprawie wydano już wcześniej orzeczenie sądu, wiążące w dalszym postępowaniu organy i sąd. Uchybienie sądu sporządzającego uzasadnienie może w tym zakresie dotyczyć art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie było orzeczenia sądu wiążącego organ i sąd w dalszym postępowaniu. Odniesienie się do następnego zarzutu poprzedzić trzeba uwagą o różnorodności poglądów w zakresie możliwości łącznego bądź odrębnego rozpoznania więcej niż jednego odwołania od tej samej decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, różnica poglądów jest efektem różnych stanów faktyczno-prawnych rozważanych w poszczególnych sprawach. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania stanowiska, według którego, wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. W wypadku, gdy organ drugiej instancji wyda decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. W takiej sytuacji wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nie rozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (patrz: wyrok NSA z dnia 2 października 2003 r., sygn. akt IV SA 3643/02). Jednak umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., z uwagi na wniesienie odwołania przez podmiot, który nie ma przymiotu strony, nie może być utożsamiane z utrzymaniem w mocy decyzji pierwszej instancji, jakkolwiek skutkiem takiego rozstrzygnięcia jest rzeczywiście niewyeliminowanie decyzji pierwszej instancji z obrotu prawnego. Pamiętać trzeba, że wniesienie odwołania przez osobę niebędącą stroną może być załatwione w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Dzieje się tak wówczas, gdy brak przymiotu strony u wnoszącego odwołanie jest oczywisty (patrz: Barbara Adamiak [w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2017, s. 706-707). Sytuacja ta jest jeszcze bardziej klarowna po wprowadzeniu przepisu art. 61a K.p.a., odpowiednio stosowanego w postępowaniu odwoławczym z mocy art. 140 K.p.a. Konieczność przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego skutkuje wszczęciem postępowania odwoławczego z odwołania tego konkretnego podmiotu. Stwierdzenie, w wyniku tych czynności, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (patrz: uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSA i wsa 2007/2/50; B. Adamiak, op. cit. s. 707). Zarówno jednak postanowienie o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, jak i umorzenie postępowania z tej przyczyny, nie stanowi rozstrzygnięcia dotykającego wprost decyzji organu pierwszej instancji. Podjęta w tych okolicznościach faktyczno-prawnych decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08). Tylko merytoryczne załatwienie odwołania podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego zamyka drogę do rozpoznania innych odwołań od tej samej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do sytuacji procesowej, w której organ odwoławczy rozstrzygnąłby, zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego lub innym aktem, o losach decyzji organu pierwszej instancji. W rezultacie ocena Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą, wydanie zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie przepisu postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie była trafna. Skoro zaś skutkiem tej oceny było nierozpoznanie merytoryczne skargi, należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na, podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., wynika z tego, że efekt postępowania kasacyjnego nie stanowi zakwestionowania ich racji. Do oceny ich legitymacji procesowej w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz zasadności czynności procesowych podejmowanych przezeń w celu wykazania interesu prawnego dojdzie w ponownym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. .