II GSK 2760/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J Spółki z o.o. w G od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1996/15 w sprawie ze skargi J Spółki z o.o. w G na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [..] maja 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę J Sp. z o.o. w G(dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: Dyrektor) z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia 4 lutego 2015 r. inwestor wystąpił do Dyrektora o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej Nr [..], ul. Ł w P dwutorowej linii kablowej SN-15kV. Inwestor wskazał, że z uwagi na brak zgody właścicieli działek prywatnych na umieszczenie infrastruktury technicznej na ich terenie, konieczna jest zmiana jej lokalizacji. Inwestor zwrócił się o wydanie decyzji na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], dwóch przyłączy kablowych SN dla zasilania Z J w G, zgodnie z przedłożonym załącznikiem graficznym. Wskazał, że projektowane urządzenie ma przebiegać w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], przy czym na załączniku graficznym wskazano, że kable elektroenergetyczne mają przebiegać w rurach osłonowych (typu SRS-G) poprzecznie pod jezdnią tej drogi, a następnie – ułożone doziemnie – mają być umieszczone wzdłuż jezdni m.in. w istniejącym chodniku na długości około 80 metrów. Dyrektor decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] ul. Ł w P dwóch przyłączy kablowych SN dla zasilania Z PJ w G S. Wskazał, że analiza przedłożonego załącznika graficznego wykazała, że planowane przyłącza kablowe SN (od pkt 1 do pkt 2) mają zostać zlokalizowane wzdłuż jezdni drogi krajowej nr [...] ul. Ł w P, pod istniejącym chodnikiem na odcinku ok. 80 m. W ocenie organu prowadzenie robót budowlanych związanych z umieszczeniem przyłączy kablowych SN w opisanej lokalizacji będzie wymagało rozbiórki elementów konstrukcyjnych chodnika. Powyższa ingerencja spowoduje konieczność odtworzenia tego elementu. Organ uznał, że każda rozbiórka powoduje zmniejszenie wartości użytkowej danego chodnika oraz podatność na uszkodzenia, "klawiszowanie", załamania i zapadnięcia jego nawierzchni. Wskazał, że chodnik jest jednym z najważniejszych elementów drogi, którego celem jest prowadzenie ruchu pieszego – a tym samym jest elementem, który powinien podlegać szczególnej ochronie przed przedwczesnym zniszczeniem (wskazał, że chodnik jest w bardzo dobrym stanie technicznym). Ponadto umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej planowanych przyłączy kablowych może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Prowadzenie robót związanych z umieszczeniem planowanych przyłączy, będzie stano wić znaczące utrudnienie dla pieszych, bądź uniemożliwi całkowicie korzystanie z chodnika. Podniósł, że w przypadku awarii, konserwacji czy wymiany przyłączy zajdzie każdorazowo konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei również może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego – z uwagi na przebywających w pasie drogowym pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy na chodniku. Zdaniem organu I instancji pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby naruszenie przepisu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460); dalej: u.d.p. i przepisów Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Dyrektor po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. WSA w Warszawie oddalił skargę spółki. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja jest wyczerpująca. W rozpatrywanym przypadku organ ustalił wszystkie fakty mające znaczenie prawne dla niniejszej sprawy. Sąd I instancji podał, że decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. ma charakter uznaniowy, ale nie oznacza to, że decyzja taka może być dowolna. Organ administracji publicznej jest obowiązany kierować się zasadą prawdy obiektywnej także wówczas, gdy decyzja wydana w sprawie indywidualnej ma charakter uznaniowy. WSA stwierdził, że Dyrektor wyjaśnił w sposób jednoznaczny, dlaczego odmówił stronie skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ zasadnie powołał się na możliwość uszkodzenia istniejącego chodnika a także na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w przypadku awarii, konserwacji czy wymiany przyłączy. W ocenie Sądu I instancji pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby naruszenie przepisu art. 39 ust. ust. 3 u.d.p., jak i przepisów Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.). WSA wskazał na możliwość ustalenia służebności przesyłu na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu strona miała możliwość ustosunkowania się do zebranych dowodów i złożenia dodatkowych wniosków dowodowych przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: I. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności organów administracji, której wynikiem było oddalenie skargi Skarżącej, bez rozważenia jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miały zarzuty Skarżącej zawarte w skardze, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organu administracji jako prawidłowych, niedokładne i nieprawidłowe zbadanie stanu faktycznego sprawy związane z pominięciem zarzutów skargi oraz nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez akceptację błędów popełnionych przez organ administracji w zakresie zastosowana następujących przepisów postępowania, które to błędy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak wyczerpującego rozpatrzenia sprawy pod względem faktycznym i merytorycznym, nie odniesienie się przez organ i całkowite pominięcie okoliczności stanu faktycznego wskazanych przez Skarżącą; – art. 8 k.p.a. poprzez nierozważenie przez organ słusznego interesu Skarżącej, a przez to wydanie decyzji z naruszeniem zasady zaufania do organów władzy publicznej. II. Naruszenie prawa materialnego: – art. 39 ust 3 pkt 1 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ administracji w przedmiotowej sprawie był uprawniony do odmowy udzielenia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, podczas gdy z zaistniałego stanu faktycznego wynika, że uprawnienie to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie bowiem lokalizacja urządzeń w pasie drogowym nie doprowadzi do powstania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych, jak również utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi; – art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), dalej: u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że możliwa jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji na nieruchomościach prywatnych, na podstawie decyzji Starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości prywatnych, podczas gdy nieruchomości te nie są objęte planem miejscowym, a jednocześnie inwestycji nie można przypisać charakteru inwestycji celu publicznego co wyłącza możliwość zastosowania wskazanego przepisu w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawna ocena stosowania prawa materialnego wymaga ustalenia, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Zarzutem procesowym najdalej idącym jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Spółka twierdzi, że wskazany przepis został naruszony przez brak rozważenia stanowiska strony sformułowanego w skardze i bezkrytyczne przyjęcie ustaleń poczynionych przez organ. Zarzut tak postawiony jest nietrafny. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikają formalne warunki uzasadnienia Sądu I instancji. Zatem przepis ten odnosi się do elementów uzasadnienia, które pozwalają uznać, że uzasadnienie jest formalnie poprawne. Oznacza to, że formalnie poprawne jest uzasadnienie, które składa się z elementów wskazanych w treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie może być podstawą kwestionowania poglądów i ocen, które doprowadziły Sąd I instancji do rozstrzygnięcia. Jeżeli w tym zakresie, Sąd I instancji dopuszcza się naruszeń prawa, to naruszenia takie mogą być kwestionowane poprzez zarzuty podnoszące wadliwe stosowanie prawa procesowego lub materialnego, w ramach właściwej podstawy kasacyjnej, a nie poprzez treść art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego powodu rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny. W podobny sposób należy ocenić zarzuty podnoszące naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu II instancji te zarzuty kasacyjne należało uznać za nietrafne, ze względu na formalną wadliwość. NSA zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Jej zarzuty wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Z tego powodu została ukształtowana jako profesjonalny środek prawny. Zatem stosownie do treści art. 176 § 1 p.p.s.a. powinna spełniać prawem przewidziane warunki. Pośród nich są takie, których niespełnienie zamyka drogę do oceny skarżonego wyroku. Takim wymogiem jest wynikający z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek wskazania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Tego braku skargi kasacyjnej nie może z urzędu uzupełniać Sąd II instancji. Zatem nie może domniemywać zakresu naruszeń podnoszonych przez stronę skarżącą kasacyjnie i w sposób dorozumiany przyjmować kierunku weryfikacji wyroku. Szczególne znaczenie ma to w przypadku zarzutów procesowych, gdyż dla ich skuteczności nie wystarczy nawet wykazać, że doszło do naruszenia procedury, ale trzeba wskazać, że naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Rozpoznawana skarga kasacyjna w zakresie analizowanych zarzutów nie spełnia tych warunków. Jako naruszenie wskazuje ogólnie przepisy choćby art. 77 k.p.a. bez wyjaśnienia na czym polegało ich naruszenie i jaki jest jego związek z rozstrzygnięciem. Taki brak uniemożliwia Sądowi II instancji kontrolę wyroku z punktu widzenia podnoszonych naruszeń, a to w konsekwencji musiało prowadzić do oddalenia rozpoznawanych zarzutów, również dlatego, że przyjęcie w ich uzasadnieniu poglądu, że wskazywane naruszenia miały niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bez wykazania tego wpływu nie może być uznane za spełnienie wymogów prawa stawianych skardze kasacyjnej. Poza tym trudno przyjąć za działanie niezgodne z prawem literalne stosowanie przepisów, co potwierdza sama strona. W zakresie naruszenia prawa materialnego, a więc art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., stwierdzić należy, że zarzut postawiony przez Spółkę jest niezasadny. Zarówno organ jak i Sąd I instancji nie mogły naruszyć przepisu, który w dniu orzekania, a więc [...] maja 2015 r. nie obowiązywał. Sąd II instancji zauważa, że pkt 1 w art. 39 ust. 3 u.d.p. pojawił się na skutek noweli wprowadzonej do u.d.p. ustawą z dnia 25 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774) i zaczął obowiązywać od 11 września 2015 r., a więc już po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. W oczywisty sposób Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepis ten nie był i nawet nie mógł być stosowany w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem sprawy administracyjnej było zajęcie pasa drogowego a nie przymusowe ograniczenie prawa własności na podstawie art. 124 u.g.n. Z tych wszystkich powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.