II OSK 2237/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2359/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Zarządu Województwa [...] na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie powołania członka zarządu postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2359/18 odrzucił skargę Zarządu Województwa [...] (dalej powoływanego również jako skarżący) na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] (dalej określanego jako WFOŚiGW) z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie powołania członka zarządu. Z akt sprawy wynika, że Rada Nadzorcza WFOŚiGW uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. wystąpiła z wnioskiem do Zarządu Województwa [...] o powołanie K. M. z dniem 19 czerwca 2018 r. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW. Zarząd Województwa [...] uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. powołał K. M. na to stanowisko, jednakże z dniem 1 stycznia 2019 r. W związku z tym Rada Nadzorcza WFOŚiGW, działając na podstawie art. 400j ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799, ze zm.; obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm.; zwaną dalej ustawą), uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. powołała K. M. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW z dniem 28 czerwca 2018 r. Rozpoznając wniesioną przez Zarząd Województwa [...] skargę na tę uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wymaga ustalenia, czy uchwałę Rady Nadzorczej WFOŚiGW można uznać za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r. poz. 1369, ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Podkreślił przy tym, że akty lub czynności muszą mieć charakter publicznoprawny i dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Konieczne jest także istnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. W tym kontekście uznał, że zaskarżona uchwała ani nie ma charakteru publicznoprawnego, ani nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odnosi się bowiem do sfery stosunków cywilnych, nie zaś administracyjnoprawnych, a tym samym nie ma charakteru publicznoprawnego. W ocenie Sądu, nie istnieje przepis prawa materialnego z którego wynikałby obowiązek bądź uprawnienie do żądania przez skarżącego podjęcia przez Radę Nadzorczą uchwały w przedmiocie powołania lub odwołania członka zarządu. Powołując się natomiast na przepis art. 400 ust. 3 ustawy stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem o charakterze publicznoprawnym, powodującym skutki w sferze prawa pracy, ponieważ nie można utożsamiać podejmowania tego rodzaju uchwał z wykonywaniem zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślił także, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały mogłaby mieć miejsce wyłącznie w przypadku uruchomienia przez organ nadzoru trybu określonego w art. 400r ust. 4 i 8 ustawy. Z tych powodów Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 11 października 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Stawiając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej powołał art. 58 § 1 pkt 1 w zw. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. niezgadzając się z Sądem I instancji, że zaskarżona uchwała nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie ma charakteru publicznoprawnego, a w związku z tym nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika, odmawiając skontrolowania legalności przedmiotowego aktu, Sąd naruszył także art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Następnie pełnomocnik podniósł naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenia się przez Sąd I instancji do lakonicznych stwierdzeń o charakterze Rady Nadzorczej WFOŚiGW. Z kolei pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył art. 400j ust. 2a ustawy przez jego niezastosowanie i uznanie, że podjęcie przez Radę Nadzorczą WFOŚiGW uchwał o odwołaniu i powołaniu członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej stwierdził, że przepis ten wprost przewiduje przeniesienie kompetencji do wyboru członków zarządu funduszu na radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu w przypadku niepowołania członków zarządu przez zarząd województwa. Ostatni zarzut odniesiony został do art. 400j ust. 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że uchwały Rady Nadzorczej WFOŚIGW o odwołaniu i powołaniu członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie stanowią aktów o podwójnym charakterze, tj. o charakterze publicznoprawnym, powodującym zarazem skutki w sferze prawa pracy. Rozwijając tę myśl autor skargi kasacyjnej argumentował, że z treści tego przepisu wynika, że w innych, uregulowanych ustawą sprawach trybu i powoływania członków zarządu wojewódzkiego funduszu mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania i odwołania na te stanowiska. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że WFOŚiGW nie jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, jednakże jej celem jest finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400b ust. 2 ustawy. Jest organem o charakterze funkcjonalnym, ponieważ powierzono mu ustawowo niektóre zadania o charakterze publicznoprawnym, a także samorządową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz instytucją ochrony środowiska, która działając przez swoje organy: Radę Nadzorczą oraz Zarząd podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej. Tym samym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, działalność wojewódzkiego funduszu i podejmowane przez jej organy rozstrzygnięcia mają charakter publicznoprawny i są sprawami mieszczącymi się w zakresie działalności administracji publicznej określonymi w art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. Następnie pełnomocnik, powołując się na treść art. 400j ust. 3 ustawy podniósł, że istnieje przepis prawa, z którego wynika kompetencja Rady Nadzorczej WFOŚiGW do powołania członka zarządu wojewódzkiego funduszu. W tym kontekście doszedł do przekonania, że uchwały rady nadzorczej WFOŚiGW we wskazanym zakresie stanowią akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie powinny podlegać kognicji sądów administracyjnych. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej zaakcentowano, że akt odwołania i powołania członka zarządu wojewódzkiego funduszu ma charakter personalny, jednakże nie jest wyłącznie aktem stricte prywatnoprawnym. Obsada takiego stanowiska jest bowiem formą zarządzania placówką związaną z realizacją zadań w zakresie ochrony środowiska, co wchodzi w zakres administracji publicznej, bez względu na to, czy czynności w tym zakresie wykonuje rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu, czy zarząd województwa. W ocenie pełnomocnika świadczy to o tym, że uchwała ta stanowi akt o podwójnym charakterze, tj. publicznoprawnym, powodującym jednocześnie skutki w sferze prawa pracy. Rozwijając tę myśl skonstatował, że jeżeli uchwały tego organu miałyby wywoływać skutek wyłącznie cywilnoprawny, ustawodawca nie obejmowałby ich nadzorem wojewody i nie odwoływałby się do stosowania odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Nadzorcza WFOŚiGW wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że przedmiotowa sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Tym samym kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane, a następnie uzasadnione w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie zarzuty kasacyjne, realizowane w granicach obu podstaw, koncentrują się wokół jednego zasadniczego zagadnienia i zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji przyjmującego, że uchwały rady nadzorczej wojewódzkich funduszy w przedmiocie odwołania oraz powołania członków zarządu tego organu nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Nadzorczej WFOŚiGW o powołaniu członka zarządu podjęta została na podstawie art. 400j ust. 2a ustawy. Zgodnie z treścią art. 400j ust. 2 zarządy wojewódzkich funduszy stanowią prezesi zarządów wojewódzkich funduszy albo prezesi zarządów wojewódzkich funduszy i zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy, powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Jeżeli zarząd województwa w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu dokonuje rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu (art. 400j ust. 2a). Stosownie natomiast do treści art. 400j ust. 3 ustawy powołanie, o którym mowa w ust. 2 i 2a, stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do podniesionego w sprawie zarzutu naruszenia art. 400j ust. 3 ustawy przypomnieć wypada, że rada nadzorcza uprawniona do podjęcia uchwały jest organem wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w myśl art. 400e ustawy. Wojewódzkie fundusze są zaś instytucjami ochrony środowiska (art. 386 pkt 3 ustawy), których celem jest finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 2a, 5-9a, 11-22 i 24-42 (art. 400b ust. 2 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 400 ust. 2 ustawy wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy, o której mowa w ust. 1, tj. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.). Stosownie zaś do treści art. 400 ust. 3 ustawy wojewódzkie fundusze nie są wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 913, ze zm.). Mając to na uwadze uznać należy, że wojewódzkie fundusze nie są utworzone w celu wykonywania zadań województwa, a w konsekwencji akty tych organów nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Podkreślenia jednakże wymaga, że działalność wojewódzkich funduszy podlega nadzorowi wojewody przewidzianemu w art. 400r ust. 10 w zw. z ust. 2-9 ustawy. W ramach tego nadzoru wojewoda może stwierdzić nieważność uchwały rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu (art. 400r ust. 10 w zw. z art. 400 ust. 4 i 6 ustawy). Zaaprobować należy stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała podlegałaby kontroli sądu administarcyjnego w przypadku skorzystania przez organ nadzoru z trybu przewidzianego w art. 400r ust. 8 ustawy. Ponadto przepisy Rozdziału 4 Działu II Tytułu VII ustawy nie przewidują możliwości zaskarżenia uchwały rady nadzorczej poza uprawnieniem wojewody w ramach nadzoru. Takiego uprawnienia dla innych niż organ nadzoru podmiotów nie można wywodzić z art. 400j ust. 3. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że powołanie, o którym mowa w ust. 2 i 2a art. 400j ustawy, stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, natomiast ewentualny publicznoprawny aspekt uchwały nie oznacza, że podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie istnieje bowiem przepis na podstawie którego wniesienie takiej skargi byłoby dopuszczalne. Nie można przyjąć natomiast, że podstawę zaskarżenia stanowić może art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a to z uwagi na art. 400 ust. 3 ustawy w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy Rozdziału 4 nie zawierają regulacji odpowiadającej przepisowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto uchwała rady nadzorczej o powołaniu lub odwołaniu członka zarządu nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ustawy o samorządzie województwa, jako uchwała z zakresu administracji publicznej. W szczególności, że uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego. Skarga wnoszona na podstawie art. 400r ust. 8 ustawy jest elementem szczególnej procedury administracyjnej, jaką jest nadzór nad działalnością Narodowego Funduszu i wojewódzkich funduszy w przedmiocie finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Procedura ta przewiduje tylko jeden rodzaj skargi, a mianowicie skargi wskazanej w art. 400r ust. 8 w zw. z art. 400r ust. 4 ustawy. Dopuszczenie na podstawie tego przepisu możliwości wniesienia skargi przez każdego, kto ma w tym interes prawny, byłoby obejściem stanu prawnego, w którym skarga oparta na kryterium interesu prawnego nie jest przewidziana. Możliwości wniesienia skargi uruchamiającej sądową kontrolę, poza procedurą nadzorczą określoną w art. 400r ustawy, nie przewidziano w przepisach Rozdziału 4 Działu II Tytułu VII tej ustawy, ani w żadnych innych przepisach. Wobec tego nie została spełniona przesłanka przedmiotowa dopuszczalności skargi, o której mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Zarząd województwa nie jest zaś organem nadzoru uprawnionym do wniesienia skargi opartej na art. 400r ust. 8 ustawy, organem tym jest bowiem wojewoda. Przechodząc zatem do dalszej części rozważań stwierdzić wypada, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby możliwe było uznanie, że przedmiotowa uchwała należy do wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. aktów lub czynności, konieczne jest by dotyczyła uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie będące przedmiotem uchwały to pełnienie funkcji członka zarządu wojewódzkiego funduszu. Nie chodzi przy tym o "uprawnienie" określonego podmiotu, w tym przypadku rady nadzorczej, do powołania osoby na członka zarządu lub odwołania członka zarządu, jest to bowiem kompetencja organu wojewódzkiego funduszu do dokonania czynności prawnej. Uprawnienie do pełnienia funkcji członka zarządu nie wynika zatem z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uchwała o powołaniu nie potwierdza wynikającego z przepisów prawa uprawnienia osoby do powołania na członka zarządu. Analogicznie, uchwała o odwołaniu nie oznacza pozbawienia uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, polegającego na pełnieniu funkcji członka zarządu. Akt lub czynność nie stanowią takiej konkretyzacji praw i obowiązków stosunku administracyjnoprawnego jak decyzja administracyjna. W tym znaczeniu wydania aktu lub podjęcia czynności nie poprzedza postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Musi jednak istnieć materialna podstawa administracyjna do wydania aktu lub podjęcia czynności. Podstawa ta pozwala na przyjęcie, że istnieje stosunek administracyjnoprawny, w którym konkretyzacja praw i obowiązków następuje z mocy prawa, ale wymaga potwierdzenia przez organ w formie aktu lub czynności. Do załatwiania spraw administracyjnych, w formie decyzji, ale także w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powołane są organy administracji publicznej. Tym samym uchwała nie jest także aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając to na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała o powołaniu członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie spełnia przesłanek aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., co wynika z przepisów Rozdziału 4 Działu II Tytułu VII ustawy. Akty administracyjne mogą być wydawane przez organy administracji w rozumieniu funkcjonalnym (art. 5 § 2 pkt 3 in fine w związku z art. 1 pkt 2 k.p.a.). Określony podmiot może być uznany za organ administracyjny w znaczeniu funkcjonalnym, gdy będzie właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, poprzez możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Uchwała nie stanowi "rozstrzygnięcia" sprawy administracyjnej w takim znaczeniu. Jest czynnością procesową z zakresu prawa pracy, polegającą na obsadzie stanowiska w organie (zarządzie) instytucji ochrony środowiska funkcjonującej w ramach organizacyjnych samorządowej osoby prawnej. Jest to rozstrzygnięcie dyskrecjonalne innego organu tej osoby prawnej, mieszczące się w zakresie ustawowej kompetencji tego organu (rady nadzorczej). Spełnienie przez kandydata wymogów określonych w przepisach prawa nie oznacza uprawnienia do powołania przez radę nadzorczą. Tym samym powołanie lub odwołanie członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie stanowi sprawy administracyjnej załatwianej w drodze aktu indywidualnego stosowania prawa, a rada nadzorcza nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, zaś podejmując uchwałę nie jest organem administracji publicznej w sensie funkcjonalnym. Mając to na uwadze nie można uznać za usprawiedliwiony drugi podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 400j ust. 2a ustawy, a także podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego. Odnosząc się natomiast do wniosków zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że przedmiotem skargi było postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł jednak podstaw do uwzględnienia wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie i na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.