II SA/Po 794/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...] przy ul. [...] w K., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania rozstrzygnięcia przez Burmistrza Gminy K. w przedmiocie wniosku S. N. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że opisana na wstępie budowa nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, wobec czego postanowieniem z dnia [...] r. nakazał inwestorowi wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego na działkach o nr [...] przy ul. [...] w K. oraz przedstawić w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku wniesionego zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w tym zakresie nakazał inwestorowi przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów i w to miejsce orzekł o obowiązku ich przedstawienia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia organu II instancji, w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. W dniu [...] r. inwestor przedłożył w siedzibie inspektoratu wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wobec czego organ I instancji podjął z urzędu decyzję, aby zawiesić postępowanie na podstawie art. 97§ 1 pkt 4 K.p.a., uznając że w tym wypadku zachodzi kwestia rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Organ wyjaśnił, że zagadnienie wstępne zachodzi wówczas, kiedy istnieje zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem takiego zagadnienia, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji orzekającej co do istoty. Wskazano na poglądy judykatury, zgodnie z którymi przy zagadnieniu wstępnym zachodzi bezpośredni związek przyczynowy i bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W konsekwencji organ I instancji przyjął, że taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. W zażaleniu z dnia [...] r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 11, art. 12 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., a także niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W motywach zażalenia wskazano, że zaskarżone postanowienie ignoruje w części ustalenia zawarte w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., w szczególności co do wskazanego w nim terminu do przedłożenia przez inwestora dokumentów. Ponadto organ I instancji w ogóle nie wskazał bezpośredniego związku pomiędzy toczącym się postępowaniem administracyjnym, a postępowaniem prowadzonym przez Burmistrza Gminy K.. Tymczasem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla strony decyzji. Oznacza to tyle, że postępowanie musi być zawieszone wtedy, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, nie będzie można w sprawie w ogóle wydać decyzji. Postępowanie nie może zaś być zawieszone wtedy, gdy oczekuje się na korzystną zmianę stanu prawnego w wyniku wydania decyzji przez Burmistrza Gminy K.. Takie działanie narusza zasadę praworządności, równości wobec prawa oraz szybkości postępowania. Wskazano przy tym, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania tryb wynikający z art. 48 Prawa budowlanego, lecz niezbędne jest ewentualne zastosowanie trybu z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu opartym na przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a w konsekwencji kwestia ta nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 123, 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby przedłożyć ją w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego (do próby legalizacji obiektu organ powiatowy jest obowiązany ustawowo, bez względu na stanowisko współwłaściciela nieruchomości czy innej strony postępowania). Zrealizowany samowolnie obiekt budowlany powinien być zgodny z przepisami budowlanymi, a także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zbadać, czy taka zgodność istnieje, niezbędna jest właśnie decyzja o warunkach zabudowy. Taki obiekt budowlany musi nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczny. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że dla terenu inwestycji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym konieczna była ocena, czy inwestycja w postaci, jaką nadał jej inwestor, jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej organ II instancji wskazał, że przez "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na rozpatrzenie sprawy i zakończenie jej decyzją. Natomiast rozstrzygnięciem jest czynność prawna organu lub sądu, zarówno orzecznicza, jak i rejestracyjna, a także czynność stron procesowych dokonana przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków, wywiera skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego. Dotyczyć może ona uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. W przedmiotowej sprawie PINB zasadnie zawiesił postępowanie, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Burmistrza Gminy K., tj. wydania rozstrzygnięcia w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Końcowo wskazano, że prawidłowość prowadzonego przez PINB postępowania w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawo budowlane była oceniana przez [...]WINB w postanowieniu z dnia [...] r., nr [...], które nie zostało zaskarżone przez W. M.. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] r., nr [...], a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: (1) art. 8 i art. 12 K.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania stron postępowania i wydanie przez PINB postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz utrzymanie w mocy tego postanowienia przez [...]WINB w sytuacji, gdy inwestor świadomie narusza obowiązujące przepisy prawne i granice otrzymanego pozwolenia na budowę w celu uzyskania legalizacji samowoli budowlanej; (2) art. 19 K.p.a. w zw. z art. 36 i art. 45 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187) poprzez prowadzenie wyłączenie przez PINB postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy właściwym organem do prowadzenia kontroli w zakresie realizacji prac budowlanych w ramach wydanego pozwolenia był również Powiatowy Konserwator Zabytków i to ten organ w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym powinien prowadzić postępowanie jako organ rzeczowo właściwy; (3) art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej inwestycją; (4) art. 48-49 i art. 49b ustawy Prawo budowlane poprzez zawieszenie postępowania w celu umożliwienia inwestorowi na wszczęcie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej pomimo, iż w przypadku w którym zastosowanie ma ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stosowanie tych przepisów jest z mocy prawa wyłączone. W uzasadnieniu skarżący rozwinął zarzuty sformułowane w petitum pisma. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest okazała się zasadna. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: "Pr. bud."), nakazały inwestorowi S. N. wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego na działkach o nr [...] przy ul. [...] w K., a także przedstawić w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia m. in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 197 i 204 akt adm. organu I instancji). Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] ten zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Burmistrza Gminy K. wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy, uznając, że jest to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tak zarysowanych realiach sprawy oś sporu koncentruje się więc wokół ustalenia, czy PINB zasadnie zawiesił postępowanie legalizacyjne z art. 48 Pr. Bud. Dotyczące budowy budynku mieszkalnego na działkach o nr [...] do czasu wydania przez Burmistrza Gminy K. rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku S. N. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W literaturze oraz orzecznictwie przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania, jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. konieczność zastosowania instytucji zawieszenia postępowania zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia prejudykatu przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe [por. Komentarz do art. 97 K.p.a. (w:) M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2018, Legalis]. Tymczasem z treści art. 48 ust. 4 Pr. bud., wynika, że w przypadku niespełnienia przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, m. in. przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. Nie jest więc tak, że przedmiotowej sprawy nie można rozstrzygnąć bez wcześniejszego wydania przez Burmistrza Gminy K. decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, albowiem w przypadku jej nieprzedłożenia organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Innymi słowy, brak decyzji o warunkach zabudowy nie skutkuje niemożnością rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie koniecznością wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Pr. bud., tj. nakazu rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie istotne jest więc nie rozstrzygnięcie kwestii wstępnej, a przedłożenie w określonym terminie decyzji o warunkach zabudowy. Za zasady należało więc uznać sformułowany przez W. M. w zażaleniu na postanowienie PINB z dnia [...] r. zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd zauważa, że w przypadku, kiedy inwestor wykaże, że we wskazanym na podstawie art. 48 ust. 3 Pr. bud. terminie złożył do właściwego organu wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ nadzoru budowlanego ma możliwość przedłużenia tego terminu. Należy bowiem zauważyć, że literalna wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 Pr. bud. wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, w którym inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. nie jest terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli, bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. A zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji (por. wyrok NSA z dnia z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1893/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, które określone są w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, wobec czego Sąd nie mógł odnieść się do podnoszonych w skardze kwestii dotyczących meritum postępowania legalizacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], a także poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ stosując się do wskazań opisanych powyżej zgodnie z art. 153 P.p.s.a. winien wziąć pod uwagę, że S. N. w dniu [...] r. złożył do Burmistrza Miasta i Gminy K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego (k. 205 akt adm. organu I instancji), o czym zawiadomił organ w piśmie z dnia [...] r. (k. 206 akt adm. organu I instancji). O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.