II OSK 369/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 778/18 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 31 stycznia 2018 r. nr LVI/539/2018 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 778/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 31 stycznia 2018 r. nr LVI/539/2018 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy), stwierdził nieważność § 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie: ", z dopuszczeniem zmiany na jezdnię i co najmniej jednostronny chodnik" (pkt 1 wyroku), zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2 wyroku). Jak wskazał Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi, wyjaśnienia skarżonego organu, że projektowane drogi 1KD-Dx, 2KD-Dx, 3KD-Dx mają mieć charakter "publicznie dostępnego ciągu samorządowego z dominacją ruchu pieszego" znajdują oparcie w treści planu miejscowego. Krytycznie jednak należy ocenić końcowe zastrzeżenie zawarte w § 11 pkt 2 planu miejscowego, który to przepis – w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenach oznaczonym na rysunku planu symbolem 1KD-Dx, 2KD-Dx, 3KD-Dx – przewiduje "sytuowanie pieszo-jezdni o szerokości nie mniejszej niż 5 m, z dopuszczeniem zmiany na jezdnię i co najmniej jednostronny chodnik". Owo dopuszczenie zmiany pieszo-jezdni na jezdnię i chodnik pozostaje bowiem w sprzeczności z deklarowanym przez organ planistyczny zamiarem urządzenia na terenach KD-Dx wyłącznie ciągu komunikacyjnego "z dominacją ruchu pieszego". Z tych względów stwierdzono częściowo nieważność § 11 pkt 2 planu miejscowego. Oceniając natomiast legalność zapisu planu dotyczącego terenów oznaczonych symbolem "KD-Dx", Sąd stwierdził, że droga wewnętrzna może być w konkretnym przypadku (np. w sytuacji, gdy stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego) drogą publicznie (ogólno-) dostępną – przez co nie staje się jeszcze "drogą publiczną" w technicznoprawnym znaczeniu. W świetle bowiem definicji legalnej "drogi publicznej" z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; zwanej dalej: udp) - w myśl której drogą publiczną jest "droga zaliczona na podstawie udp do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych" – dla uznania danej drogi, dostępnej każdemu, za drogę publiczną, niezbędne jest jej formalne zaliczenie do jednej z kategorii takich dróg (tj. do wymienionych w art. 2 ust. 1 udp kategorii: dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych bądź gminnych). Zawarte w § 3 pkt 2 planu miejscowego określenie "tereny dróg publicznych" musi być odczytywane jako użyte w istocie w znaczeniu potocznym – na oznaczenie "terenów dróg publicznie dostępnych". W konsekwencji konkluzja uzasadnienia pierwszego z zarzutów skarżącego, w myśl której zaprojektowane w planie ciągi pieszo-jezdne (KD-Dx) powinny spełniać warunki techniczne określone dla dróg publicznych klasy dojazdowej, jawi się jako niezasadna, a sam fakt użycia na oznaczenie tych ciągów na rysunku planu koloru białego (charakterystycznego dla dróg publicznych) – jako wprawdzie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, ale niemające znamion naruszenia istotnego. Również jako niezasadny Sąd I instancji uznał drugi z zarzutów skargi, dotyczący bezpodstawnego, zdaniem skarżącego, nałożenia w § 9 ust. 1 pkt 12 planu obowiązku dołączenia do projektu budowlanego dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 5MN i 6MN. Sąd podzielił bowiem pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1510/16 (CBOSA), że tego rodzaju "zapis" stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; zwanej dalej: upzp) – w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu – i że nie można uznać, aby zamieszczenie takiego unormowania w planie było sprzeczne z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Podobnie oceniono ostatni z zarzutów skargi, podniesiony wyłącznie w jej uzasadnieniu, a dotyczący wadliwej redakcji § 4 pkt 2 planu miejscowego. 2. Wojewoda Wielkopolski wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie : 1) przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa) oraz art. 134 § 1 Ppsa poprzez przyjęcie, iż Sąd I instancji rozpatruje sprawę w granicach zaskarżenia nie zaś w granicach sprawy, co doprowadziło do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jedynie w części; - art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia wyroku poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wnoszący skargę zaskarżył plan miejscowy jedynie w części, gdy tymczasem z osnowy skargi wprost wynika, iż zaskarżona została cała uchwała, w konsekwencji powyższego oraz stanowiska Sądu, iż był on władny jedynie do rozpatrzenia sprawy w granicach zaskarżenia, doszło do rozpatrzenia sprawy jedynie w części i sporządzenia uzasadnienia wyroku odnoszącego się jedynie to części zapisów planu; 2) przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, art. 1 i 2 udp, § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124), § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w związku z art. 28 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, że umieszczone w tekście planu tereny oznaczone symbolami 1KD-Dx, 2KD-Dx i 3KD-Dx jako tereny dróg publicznych w istocie nie są drogami publicznymi, a jedynie drogami publicznie dostępnymi, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż drogi te nie muszą spełniać warunków technicznych wymaganych dla dróg publicznych; - załącznika nr 1 do rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, iż użycie na rysunku planu koloru białego przypisanego dla terenów dróg publicznych nie jest jednoznaczne z przypisaniem tego typu drogom charakteru dróg publicznych, a w konsekwencji przyjęcie, iż na rysunku planu możliwe jest używanie koloru białego do oznaczenia dróg o charakterze dróg wewnętrznych; - art. 15 ust. 2 i 3 upzp oraz art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; zwanej dalej: Pb) w związku z art. 28 ust. 1 upzp, tj. uznanie iż na podstawie tych przepisów możliwe było nałożenie obowiązku dołączenia do projektu budowlanego dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku Planu symbolami 5 MN i 6MN. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. Dwa pierwsze z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczą zakresu zaskarżenia planu miejscowego przez Wojewodę. Jak bowiem stwierdził Sąd I instancji, plan ten został zaskarżony przez Wojewodę jedynie w części, co wynika z treści zarzutów skargi, jak i ich uzasadnienia. W tym zakresie należy przyznać rację Wojewodzie, że przedmiotem zaskarżenia był plan w całości, nie zaś w części. Jednak to błędne stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie miało jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. Innymi słowy wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 4.4. Analizując zakres dokonanej kontroli wskazać należy, że oceniając legalność planu miejscowego przez pryzmat przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 upzp Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury planistycznej określonej w art. 17 upzp. Co w istocie wskazuje, że dokonał kontroli legalności planu miejscowego w całości. Dodatkowo Sąd Wojewódzki ocenił prawidłowość kwestionowanych przez Wojewodę zapisów § 3 pkt 2, § 4 pkt 2, § 9 ust. 1 pkt 12 oraz § 11 planu, uznając że w tym zakresie nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Skarga kasacyjna nie wskazuje przy tym, które pozostałe zapisy planu nie zostały ocenione przez Sąd, a które zdaniem Wojewody istotnie naruszyły zasady sporządzania planu miejscowego. Analizując treść zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, że dokonano oceny wszystkich kluczowych dla legalności planu aspektów i nie doszło do naruszenia art. 147 § 1, art. 134 § 1, jak i art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa. Przedmiotem oceny był zatem plan miejscowy w całości. 4.5. Całkowicie niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący określenia w planie szerokości dróg w terenach oznaczonych symbolami 1KD-Dx, 2KD-Dx i 3KD-Dx. Z dniem 18 listopada 2015 r., obowiązująca w polskim systemie prawnym definicja legalna celu publicznego została poszerzona m.in. publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze (art. 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Przepis ten wprowadził nową kategorię drogi wewnętrznej, której cechą jest ogólnodostępność i publiczna (samorządowa) własność. Przy tym w świetle art. 1 i art. 8 udp brak jest jednak jakichkolwiek podstaw do traktowania tych dróg jako dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Całkiem inna aksjologia i uwarunkowania techniczne związane są z kategorią dróg w ustawie o drogach publicznych, a inne związane z charakterem ciągu pieszego jako pełniącego funkcje ogólnodostępnej przestrzeni publicznej. Samorządowy ciąg pieszy jest więc szczególnego rodzaju drogą wewnętrzną. W świetle powyższego tereny KD-Dx nie muszą spełniać parametrów dróg publicznych. Są to drogi "publiczne" w sensie funkcjonalnym, to znaczy ich ogólnodostępności, a ich realizacja i utrzymanie w przeciwieństwie do pozostałych dróg wewnętrznych stanowi realizację celu publicznego. Dlatego też w całej rozciągłości należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zawarte w § 3 pkt 2 planu miejscowego określenie "tereny dróg publicznych" musi być odczytywane jako użyte w istocie w znaczeniu potocznym. Dlatego też zaprojektowane w planie ciągi pieszo-jezdne (KD-Dx) nie muszą spełniać warunków technicznych określonych dla dróg publicznych klasy dojazdowej. 4.6. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie użycie koloru białego stanowiło naruszenie tej regulacji, niemniej jednak nie może zostać ono uznane za istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp. Zaprezentowane w skardze kasacyjnej niezwykle formalistyczne podejście do dopuszczalności użycia białego koloru dla samorządowych ciągów pieszych pozbawione jest jakiejkolwiek racjonalności. Oceniając legalność planu miejscowego konieczne jest uwzględnienie przecież tego, że jest to akt przyjmowany na poziomie lokalnym, który ma być czytelny i zrozumiały dla użytkowników przestrzeni. Wyróżnienie w planie tej szczególnej kategorii dróg kolorem białym, w celu odróżnienia ich od klasycznych dróg wewnętrznych, nie stanowi tego typu naruszenia prawa, które musiałoby skutkować stwierdzenie nieważności planu. 4.7. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp oraz art. 34 ust. 3 pkt 4 Pb w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, tj. uznanie, iż na podstawie tych przepisów możliwe było nałożenie obowiązku dołączenia do projektu budowlanego dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 5 MN i 6MN. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1510/16, co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności planu miejscowego z powodu zamieszczenia takiego zapisu w planie. Zamieszczenie w planie opisanego warunku, w żadnej mierze nie modyfikuje treści art. 34 ust. 3 pkt 4 Pb, zgodnie z którym projekt budowlany, w zależności od potrzeb, powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. W istocie to projektant konstrukcji obiektu budowlanego decyduje o tym, czy w danej sprawie występuje potrzeba przeprowadzenia badań geologiczno - inżynierskich, a jeżeli taka potrzeba istnieje, wyniki tych badań dołączane są do projektu budowlanego. Z powyższego przepisu nie wynika, że organ wydający pozwolenie na budowę może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia ww. badań. Drugorzędne znaczenie ma też to czy zapis ten znajduje się w § 9 opisującym zasady kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu czy w § 5 uchwały dotyczącym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Kluczowe jest bowiem to, czy jest to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przyczyn podanych powyżej, nie ma ono takiego charakteru. 4.8. Reasumując, wszystkie podstawy kasacyjne są niezasadne. Dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonego planu miejscowego przy wzorcowym zastosowaniu wykładni funkcjonalnej i celowościowej art. 28 ust. 1 upzp, w pełni zasługuje na akceptację. Jeszcze raz należy podkreślić, że fundamentalne znacznie ma czytelność planu dla użytkowników przestrzeni, nie zaś jego perfekcyjność od strony formalistycznej. W przedmiotowej sprawie uchybienia w sformułowaniu zapisów planu, z wyłączeniem zapisu, o którym mowa w pkt 1 zaskarżonego wyroku i nie stanowiły istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 upzp, które powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.