II OSK 1510/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1053/15 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1053/15 po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] września 2015 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów farmy wiatrowej [...] w gm.[...] . Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda[...] , wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1. art. 14 ust. 2 w zw. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p." - poprzez ustalenie granic stref ochronnych od siłowni wiatrowych poza granicami obszaru objętego planem, wyznaczonym przez Radę Miejską w [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej [...] w gm.[...] , 2. art. 15 ust. 3 lit. 3a u.p.z.p. poprzez nieustalenie granic stref ochronnych pomimo umożliwienia lokalizacji instalacji fotowoltaicznych na terenie oznaczonym symbolem "ES", 3. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) -zwanego dalej "rozporządzeniem" - poprzez brak określenia geometrii dachów dla zabudowy w ramach terenów rolniczych, oznaczonych w planie miejscowym symbolem "R", 4. art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji poprzez nałożenie obowiązku wykonania badań geologicznych przed posadowieniem siłowni wiatrowych, 5. art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez zawarcie w § 25 pkt 3 lit. b, § 26 pkt 3 oraz § 38 ust. 4 zapisów niezrozumiałych, niejasnych i nieprecyzyjnych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał m.in., że stosownie do art. 15 ust. 3 lit. 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (tj. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW), oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Jako naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać wprowadzenie w § 35 uchwały zapisów dotyczących wyznaczenia granic stref ochronnych od siłowni wiatrowych zgodnie z § 8 ust. 2 odpowiadające hałasowi o poziomie 45dB, które usytuowane zostały poza granicami obszaru objętego planem, wyznaczonym przez Radę Miejską w [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej [...] w gm.[...] . Dalej Wojewoda podniósł, że zgodnie z przepisem art. 14 ust. 2 u.p.z.p. to rada gminy, w załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, wyznacza granice obszaru objętego planem. Nie ulega wątpliwości, że uchwalając plan miejscowy organ nie może w ramach ustaleń wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną. Obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zawsze powinien się pokrywać z obszarem zakreślonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania tego planu, podjętej w oparciu o art. 14 ust. 1-2 u.p.z.p. Burmistrz zaś może sporządzić projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się wyłącznie do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy odnośnie do terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy uchwalając plan miejscowy nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu; tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu (por. wyrok WSA w Gdańsku dn. 9 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 39/13, CBOSA). Wojewoda dodał, że oprócz wprowadzenia samej strefy ochronnej na terenach znajdujących się poza granicami przedmiotowego planu, w § 35 uchwały ustalono także, że "wewnątrz obszarów wyznaczonych granicami stref ustala się rolnicze zagospodarowanie i użytkowanie terenu", co - wobec braku zastosowania jakichkolwiek zastrzeżeń lub wyłączeń od tego ustalenia - odnosi się także do tych części stref, które znajdują się poza granicami opracowania planu miejscowego. Wojewoda wskazał również, że zgodnie z zasadą hierarchiczności aktów prawnych, akt niższego rzędu nie może jeszcze raz regulować tego, co zawarto w akcie hierarchicznie wyższym. Niedopuszczalne jest takie działanie organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 476/14, CBOSA). W § 16 uchwały Rada Miejska w [...] ustaliła, że "przed posadowieniem siłowni wiatrowych ustala się obowiązek wykonania badań geologicznych w celu rozpoznania szczegółowych warunków gruntowo - wodnych". Tymczasem zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, projekt budowlany, w zależności od potrzeb, powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Zatem obowiązek przeprowadzenia badań geologicznych może być nałożony wyłącznie przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w zależności od potrzeb, w każdym indywidualnym przypadku. Plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a zatem pozostawać powinien w zgodzie z Konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Regulowanie przez gminę w inny sposób tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa w istotnym stopniu narusza porządek prawny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 620/13, CBOSA). Dalej Wojewoda wskazał, że zawarte w planie miejscowym normy, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów. Natomiast użycie w akcie prawa miejscowego przepisu, którego nieostrość pozwala na dowolne jego zastosowanie stanowi istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które wymaga jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Według § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zapisy zawarte w miejscowym planie winny być więc jasne, czytelne i precyzyjne. Tymczasem w: - § 25 pkt 3 lit. b uchwały określono odległość linii zabudowy dla terenów "R" na 8,00 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej "3KDW", z którą to drogą tereny te nie graniczą i co sprzeczne jest z rysunkiem planu (granica najbliższego z terenów rolniczych znajduje się w odległości ok. 14 m od granicy terenu "3KDW"), - § 26 pkt 3 uchwały określono odległość linii zabudowy dla terenów "SW" na 8,00 m od linii rozgraniczających drogi wewnętrzne "KDW", z którymi to drogami tereny te nie graniczą i co sprzeczne jest z rysunkiem planu (granice terenów "SW" znajdują się w odległościach od kilkudziesięciu do kilkuset metrów od granic wyznaczonych w planie dróg wewnętrznych), - § 38 ust. 4 uchwały dopuszczono "modernizację lub przebudowę istniejących dróg publicznych", podczas gdy w planie takie drogi nie zostały wyznaczone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że granice strefy ochronnej nie zostały wyznaczone poza granicami obszaru objętego miejscowym planem, który został wyznaczony przez Radę Miejską w [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej [...] w gm.[...] . Organ wskazał, że dokonanie ustaleń dotyczących terenu, który wykracza poza granice obszaru objętego planem należałoby uznać za bezskuteczne. Co więcej z powyższej zasady, bynajmniej nie wynika, że w części graficznej miejscowego planu nie można wskazać obszarów znajdujących się poza granicami nim objętymi. Organ wskazał, że tekst przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy wyłącznie terenu znajdującego się w granicach obszaru objętego planem, gdyż do dokonania ustaleń poza jego granicami nie było podstaw. Zatem, także ustalenie zawarte w § 35 ust. 1 uchwały dotyczy wyłącznie obszaru objętego granicami planu. Faktycznie wyznaczone granice stref ochronnych od siłowni wiatrowych, w miejscach w których izofona wykracza poza granice obszaru objętego planem, odpowiadają granicom obszaru objętego planem. Wskazanie na części graficznej planu granic stref ochronnych od siłowni wiatrowych odpowiadające hałasowi o poziomie 45 dB, w części wykraczającej poza granice obszaru objętego planem, stanowi jedynie element informacyjny - wskazujący na faktyczne skumulowane oddziaływania hałasu od siłowni wiatrowych. Brak wskazania powyższego, spowodowałby wprowadzenie w błąd - bowiem nie oddawałby rzeczywistego oddziaływania skumulowanego hałasu, związanego z działaniem siłowni wiatrowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia Prawa budowlanego organ podniósł, że w § 16 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w[...] , nałożono obowiązek wykonania badań geologicznych, przed posadowieniem siłowni wiatrowych, w celu rozpoznania szczegółowych warunków gruntowo - wodnych. Powyższy obowiązek wprowadzono ze względu na znaczą wysokość siłowni wiatrowych, poziom skomplikowania zastosowanych metod ich posadowienia oraz wymagań gruntowych dotyczących terenów pod ich zabudowę. Celem niniejszego zobowiązania inwestora jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa planowanych inwestycji. Przeprowadzenie przewidzianych badań geologicznych, pozwoli na ustalenie optymalnych lokalizacji siłowni. Wskazanego zapisu uchwały nie można traktować jako powtórzenie jakiejkolwiek normy wyrażonej w ustawie Prawo budowlane. Nakaz wyrażony w art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane dotyczy obowiązku przedłożenia wraz z projektem budowlanym, w zależności od potrzeb, wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Przepis ten nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązku przez organ administracji wydający decyzję o pozwoleniu na budowę - do przeprowadzenia ww. badań. Zatem organ administracji nie ma możliwości nałożenia na inwestora wykonania badań geologicznych. Dlatego też zawarte w § 16 uchwały ustalenie nie powtarza, ani też nie modyfikuje wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Organ zwrócił również uwagę, że przytoczony przez skarżącego § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", znajduje się w dziale 1 Rozdziału I i dotyczy projektów ustaw. W § 143 rozporządzenia Rozdział I dział 1 nie został wymieniony, a zatem do aktów prawa miejscowego nie stosuje się zasad tam wyrażonych, w tym § 6 tego rozporządzenia. Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd wskazał, że niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie. Następnie Sąd dokonał oceny zachowania procedury planistycznej i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd podzielił zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 w zw. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez ustalenie granic stref ochronnych od siłowni wiatrowych poza granicami obszaru objętego planem, wyznaczonym przez Radę Miejską w [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej [...] w gm.[...] . W myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 14 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Stąd też ustalenia planu przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów oraz linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wynika natomiast, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W konsekwencji przyjąć należy, że ustalenia planu miejscowego nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, co wynika z samej istoty tego aktu jako prawa miejscowego. Z definicji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ustalenia dla całego terenu, który jest planem objęty. W kontekście przywołanego art. 14 ust. 2 u.p.z.p. ustalenia te nie mogą wykraczać poza granice obszaru opracowania wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Jeżeli zamiarem organu gminy jest objęcie ustaleniami planu miejscowego terenów położonych poza granicą opracowania planu ustaloną zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.z.p., to zgodnym z prawem działaniem jest skorygowanie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu poprzez powiększenie obszaru sporządzenia planu i przeprowadzenie w stosunku do powiększonego obszaru procedury określonej w art. 17 tej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2562/12, baza orzeczeń NSA). Określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy odnośnie terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy uchwalając plan miejscowy nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu; tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 780/05, OwSS z 2007 r., nr 1, poz. 11). Stosownie do art. 15 ust. 3 lit. 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (tj. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW), oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. W niniejszej uchwale organ określił granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz wyznaczył w § 35 (Sąd I instancji błędnie powołał § 25 uchwały) granice stref ochronnych przesądzając, iż w tych strefach ustala się rolnicze zagospodarowanie i przeznaczenie terenu. Sąd wskazał, że analizując część graficzną planu nie ulega wątpliwości, że wyznaczona strefa ochrony (czerwona linia) obejmuje również tereny znajdujące się poza granicami obszaru objętego planem, wyznaczonym przez Radę Miejską w [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej [...] w gm.[...] . Wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę nie można uznać, że postanowienia planu dotyczą tylko obszaru wyznaczonego przez Radę Miejską w [...] w uchwale nr[...] . Ponadto organ w odpowiedzi na skargę sam sobie zaprzecza. Z jednej strony wskazuje, iż plan nie dotyczy innych obszarów, a z drugiej strony wskazuje, że postanowienia planu w tym zakresie są bezskuteczne. Ponadto, zdaniem Sądu, nie można uznać, że wyznaczenie obszaru ochronnego ma wyłącznie charakter informacyjny o hałasie. Sam organ wprowadzając strefę ochronną przesądził o możliwym sposobie wykorzystania tych terenów, a więc również terenów znajdujących się poza granicami obszaru objętego planem, wyznaczonym przez Radę Miejską w [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej [...] w gm.[...] . Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji poprzez nałożenie obowiązku wykonania badań geologicznych przed posadowieniem siłowni wiatrowych. W § 16 uchwały Rada ustaliła, że "przed posadowieniem siłowni wiatrowych ustala się obowiązek wykonania badań geologicznych w celu rozpoznania szczegółowych warunków gruntowo - wodnych". Tymczasem zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, projekt budowlany, w zależności od potrzeb, powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Zatem obowiązek przeprowadzenia badań geologicznych może być nałożony wyłącznie przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w zależności od potrzeb, w każdym indywidualnym przypadku. Sąd wskazał, że co do zasady o potrzebie dołączenia do projektu budowlanego wspomnianych wyników i warunków powinien decydować projektant konstrukcji obiektu budowlanego, przy braku dostatecznych danych o strukturze gruntu. Jak wynika przy tym z utrwalonej judykatury (por. uzasadnienie wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OSK 1740/11, LEX nr 1361604), dokumentacja geologiczno-inżynierska powinna być załączona do projektu budowlanego zwłaszcza w przypadku wysokiego stopnia skomplikowania konstrukcji projektowanego budynku przy jednoczesnym braku dostatecznych danych na temat struktury gruntu i stosunków wodnych na gruncie (W. Korzeniewski, Podstawy prawne i organizacja procesu inwestycyjno-budowlanego, Warszawa 2000, str. 131). Poza tym potrzeba ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia budynku musi być uzależniona od skomplikowania warunków gruntowych wynikających z ich zakwalifikowania do trzeciej lub ewentualnie drugiej kategorii geotechnicznej, o jakiej mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 126, poz. 839). Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Powyższe oznacza, że wprowadzenie przez Radę obligatoryjnego sporządzania opinii technicznej dla wszystkich obiektów budowlanych pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi jakimi są przepisy Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, postanowienia planu modyfikują w sposób nieuprawniony przepisy prawa. Ponadto Sąd zgodził się z Wojewodą, że zapisy zawarte w miejscowym planie winny być jasne, czytelne i precyzyjne. Zgodnie § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908 – dalej jako ZTP), przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Sąd odniósł się do stanowiska organu, że powyższy zapis nie ma zastosowania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że powyższy przepis znajduje się w rozdziale I działu I ZTP. Natomiast w myśl § 143 ZTP do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Powyższy przepis jednoznaczne wskazuje, że zasady wyrażone w dziale I w rozdziałach 1-7 stosuje się odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego. Z powyższych względów Sąd uznał stanowisko organu w tym zakresie za zupełnie niezrozumiałe. Za niespełniający powyższych wymogów Sąd uznał zapis § 25 pkt 3 lit. b uchwały w którym określono odległość linii zabudowy dla terenów "R" na 8,00 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej "3KDW", z którą to drogą tereny te nie graniczą i co sprzeczne jest z rysunkiem planu, takimi nie są. Powyższe Sąd odniósł również do § 26 pkt 3 uchwały, w którym określono odległość linii zabudowy dla terenów "SW" na 8,00 m od linii rozgraniczających drogi wewnętrzne "KDW", z którymi to drogami tereny te nie graniczą i co sprzeczne jest z rysunkiem planu. Również za niejasny Sąd uznał § 38 ust. 4 uchwały w którym dopuszczono "modernizację lub przebudowę istniejących dróg publicznych", podczas gdy w planie takie drogi nie zostały wyznaczone. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd wskazał, że uznał za konieczne wyeliminowanie całej uchwały z obrotu prawnego z uwagi na dostrzeżone uchybienia, w szczególności objęcie postanowieniami planu terenów znajdujących się poza granicami obszaru objętego planem, wyznaczonym przez Radę Miejską w [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej [...] w gm.[...] , powoduje konieczność powtórzenia procedury planistycznej w całości. Sąd wskazał, że organ w razie konieczności wyznaczenia strefy ochronnej winien ją wyznaczyć, przy czym winna ona się znajdować w granicach określonych przez uchwałę intencyjną. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2016 r. Sąd I instancji rozstrzygnął wątpliwości co do treści uzasadnienia wyroku w ten sposób, że użyte na stronie 21 uzasadnienia sformułowanie "powoduje konieczność powtórzenia procedury planistycznej w całości" oznacza, iż Rada Miejska w [...] mając na uwadze wytyczne Sądu winna, w razie braku zmiany lokalizacji elektrowni wiatrowych, podjąć nową uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego również tereny na których znajdują się strefy ochronne tych elektrowni, a następnie Burmistrz Miasta i Gminy [...] powinien podjąć na nowo wszelkie czynności określone w art. 17 u.p.z.p. Natomiast w razie zmiany lokalizacji elektrowni wiatrowych w ten sposób, aby ich lokalizacja oraz granice stref ochronnych elektrowni wiatrowych pokrywały się z obszarem wyznaczonym przez uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej [...] w gm. [...] organ winien przygotować nowy projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powtórzyć czynności o którym mowa w art. 17 pkt 6 do 14 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Lwówek, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne i niepełne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegające na przywołaniu wyłącznie art. 147 p.p.s.a., bez wskazania odpowiedniego paragrafu tego artykułu, z pominięciem materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia - wobec zaniechania wskazania, czy uznane przez Sąd I instancji uchybienia stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności na podstawie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz zaniechanie wyjaśnienia w zakresie wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego, a także polegające na ogólnikowości i lakoniczności uzasadnienia; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że granice stref ochronnych urządzeń o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., mogą być wyznaczone na terenach, na których nie istnieje konieczność wprowadzenia ograniczenia w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz brak znaczącego oddziaływania na środowisko, poprzez uznanie, że w zaskarżonym planie strefa ochronna wykracza poza granice planu; 3) przepisów prawa materialnego, tj. § 35 w zw. z § 2 zaskarżonego miejscowego planu, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarte w § 35 planu ustalenie dotyczy także terenów poza granicami planu; 4) przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w wadliwym przyjęciu, że doszło do naruszenia ww. przepisów, podczas gdy stan faktyczny ustalony w sprawie nie potwierdza naruszeń tych przepisów; 5) przepisów prawa materialnego § 143 w zw. z § 6 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 roku (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, pomimo iż od dnia 29 września 2015 r. przedmiotowy plan miejscowy nie jest już projektem aktu prawa miejscowego oraz poprzez przyjęcie tych przepisów za podstawę stwierdzenia nieważności mpzp, pomimo że nie mogą one stanowić podstawy do oceny legalności aktów prawna miejscowego; 6) przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że obowiązek przeprowadzenia badań geologicznych może być nałożony tylko przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji; 7) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na ustaleniu nieobowiązującej treści tego przepisu w chwili wyrokowania, bowiem od 18 listopada 2015 r. przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenie zasad sporządzania planu, a nie jak Sąd I instancji ustalił, tylko naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w wersji nieobowiązującej w dacie wyrokowania; Skarżąca kasacyjnie podniosła również zarzut ewentualny w przypadku uznania wszystkich powyższych zarzutów za niezasadne: naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że uchybienia uznane przez Sąd I instancji wypełniają przesłanki wskazane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co skutkowało stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w całości, podczas gdy wystarczające było stwierdzenie nieważności tylko w części. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie jedynie w części nieważności zaskarżonej uchwały (tj. w zakresie § 16 i § 38 ust. 4 zaskarżonego planu miejscowego), a w pozostałej części oddalenie skargi Wojewody Wielkopolskiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wniesiono również o zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda[...] , wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zasadniczym powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości było uznanie, że Gmina naruszyła art. 14 ust. 2 w zw. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie granic stref ochronnych od siłowni wiatrowych poza granicami obszaru objętego planem, wyznaczonym przez Radę Miejską w [...[ w uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej [...] w gm.[...] . Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonej uchwale organ określił granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz wyznaczył w § 35 (Sąd I instancji błędnie powołał § 25 uchwały) granice stref ochronnych przesądzając, że w tych strefach ustala się rolnicze zagospodarowanie i przeznaczenie terenu. Sąd I instancji opierając się w głównej mierze na części graficznej planu, stwierdził, że wyznaczona strefa ochrony (czerwona linia) obejmuje również tereny znajdujące się poza granicami obszaru objętego planem. Należy jednak zauważyć, że § 35 zaskarżonej uchwały stanowi, że na rysunku planu wyznaczono granice stref ochronnych od siłowni wiatrowych, zgodnie z § 8 ust. 2, odpowiadające hałasowi o poziomie 45dB. Wewnątrz obszarów wyznaczonych granicami stref ustala się rolnicze zagospodarowanie i użytkowanie terenu. Stosownie zaś do § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały, na obszarze objętym planem wyznacza się granice stref ochronnych, zgodnie z rysunkiem planu. Z powyższych unormowań wynika, że granice stref ochronnych wyznaczono "na obszarze objętym planem". Również na tym obszarze, wewnątrz obszarów wyznaczonych granicami stref ustalono rolnicze zagospodarowanie i użytkowanie terenu, co wynika także z rysunku planu, gdzie tereny te oznaczono symbolem R. Należy podkreślić, że rysunku planu nie można odczytywać w oderwaniu od treści normatywnej, zawartej w części tekstowej planu. Część graficzna (rysunek planu) określa przede wszystkim granice planu, granice terenów o różnym sposobie zagospodarowania. Ustalenia planu co do terenów wyodrębnionych w tych granicach znajdują się w części tekstowej planu. Rysunek planu stanowi integralną część planu i należy go odczytywać w powiązaniu z unormowaniami zawartymi w części tekstowej planu. Część graficzna planu jest wiążąca w takim zakresie, w jakim znajduje odzwierciedlenie w treści (części tekstowej) planu. Dokonana powyżej wykładnia § 35 w zw. z § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazuje, że Gmina ustanowiła granice stref ochronnych od siłowni wiatrowych w granicach planu. Nakreślenie w części graficznej "czerwonej linii" w zakresie, w jakim wychodzi ona poza granice planu należy potraktować jako informację dodatkową, o zakresie oddziaływania hałasu o poziomie 45dB wytwarzanym przez elektrownie wiatrowe. Na załączniku graficznym wyraźnie zaznaczono granice planu i uwzględniając zapisy części tekstowej planu należy przyjąć, że w tych granicach ustalono strefę ochronną od siłowni wiatrowych i również w tych granicach postanowiono o rolniczym zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że Gmina objęła postanowieniami planu tereny znajdujące się poza granicami obszaru objętego planem, co uzasadniałoby konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zasadny jest zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni § 35 zaskarżonej uchwały, jak również zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 w zw. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Za usprawiedliwiony należało uznać również zarzut kwestionujący stanowisko Sądu I instancji, że doszło do naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji poprzez nałożenie obowiązku wykonania badań geologicznych przed posadowieniem siłowni wiatrowych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Należy zauważyć, że w § 16 zaskarżonej uchwały, znajdującym się w rozdziale 3 "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego", postanowiono, że przed posadowieniem siłowni wiatrowych ustala się obowiązek wykonania badań geologicznych w celu rozpoznania szczegółowych warunków gruntowo – wodnych. Zapis ten stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i nie można uznać, aby zamieszczenie takiego unormowania w planie było sprzeczne z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, projekt budowlany, w zależności od potrzeb, powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Jak słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie Gmina, to projektant konstrukcji obiektu budowlanego decyduje o tym, czy w danej sprawie występuje potrzeba przeprowadzenia badań geologiczno - inżynierskich, a jeżeli taka potrzeba istnieje, wyniki tych badań dołączane są do projektu budowlanego. Z powyższego przepisu nie wynika, że organ wydający pozwolenie na budowę może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia ww. badań. Nie można zatem uznać, tak jak wskazuje Sąd I instancji, że postanowienia planu modyfikują w sposób nieuprawniony przepisy prawa. Ponadto, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, w miejscowym planie nie wprowadzono obowiązku "sporządzania opinii technicznej dla wszystkich obiektów budowlanych". Plan dotyczy bowiem wyłącznie siłowni wiatrowych. Stwierdzić również należy, że wskazane przez Sąd I instancji uchybienia w sformułowaniu zapisów planu, w ocenie Sądu niezgodne z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", nie powodują jakichkolwiek niejasności, czy trudności w odczytaniu ustaleń planu, nie stanowią zatem istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust 1 u.p.z.p., które powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności postanowień planu w tym zakresie. Należy przy tym zauważyć, że postanowienia ww. rozporządzenia stanowią reguły konstruowania poprawnych aktów normatywnych, które winny być uwzględniane przez podmioty tworzące prawo, nie stanowią zaś kryterium oceny ważności aktów prawa miejscowego. Naruszenie postanowień "Zasad techniki prawodawczej" nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności wadliwie sformułowanych zapisów planu miejscowego. Ponadto należy zauważyć, że Sąd I instancji powołał przepisy ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wyrokowania, nie zaś w dacie uchwalenia zaskarżonego planu. Przepis § 143 ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu stanowił, że do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W § 143 rozporządzenia rozdział I dział 1 nie został wymieniony, a zatem do aktów prawa miejscowego nie stosuje się zasad tam wyrażonych, w tym w powołanym przez Sąd I instancji § 6, na co słusznie zwróciła uwagę Gmina w odpowiedzi na skargę, a które to stanowisko Sąd I instancji uznał za niezrozumiałe. Trafnie zwróciła również uwagę skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie powołał art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zmiana art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dokonana została przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777), z mocą obowiązującą od dnia 18 listopada 2015 r., stosownie do art. 54 tej ustawy. Wobec braku przepisów intertemporalnych, kontrolę zaskarżonej uchwały Sąd winien przeprowadzić na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu uwzględniającym wprowadzoną zmianę. Przed wskazaną zmianą podstawą stwierdzenia nieważności było "naruszenie zasad" sporządzania miejscowego planu, natomiast w aktualnym stanie prawnym podstawą taką jest "istotne naruszenie zasad" sporządzania miejscowego planu. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw pozwalających uznać, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały planistycznej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W niniejszej sprawie, zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe było wolne od opłat sądowych. Koszty postępowania stanowiło natomiast wynagrodzenie adwokata, którego czynności polegały na reprezentacji organu na rozprawie przed Sądem I instancji oraz sporządzeniu i wniesieniu skargi kasacyjnej. Wobec tego o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 z późn. zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).