III OSK 1595/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 514/18 w sprawie ze skargi A. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 29 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu dokonania nasadzeń zastępczych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. w O. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 29 marca 2018 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu dokonania nasadzeń zastępczych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 13 października 2016 r. Prezydent Miasta Białegostoku zezwolił skarżącej na usunięcie 48 sztuk drzew wskazanych w załączniku nr 1 do decyzji i szczegółowo opisanych w tej decyzji, pod warunkiem posadzenia 99 sztuk drzew (wymienionych co do ilości i rodzaju) w terminie do 30 listopada 2017 r. Jednocześnie zobowiązano skarżącą do złożenia informacji o dacie i miejscu posadzenia drzew (mapa z naniesioną dokładną lokalizacją każdego z drzew) w terminie do 31 grudnia 2017 r. (pkt 1 decyzji). Ponadto ustalono opłatę za usunięcie drzew wymienionych w punkcie 1 decyzji w kwocie 219 447, 56 zł (pkt 2) oraz odroczono termin uiszczenia tej opłaty na okres 3 lat od dnia upływu terminu na wykonanie nasadzeń wskazanego w punkcie 1, tj. do 30 listopada 2020 r. (pkt 3). Dodatkowo zezwolono na usunięcie 242 sztuk drzew wskazanych w załączniku nr 2 do decyzji (pkt 4) oraz orzeczono o nie pobieraniu opłaty za usunięcie drzew, o których mowa w punkcie 4 (pkt 5) i ustalono, że usunięcia drzew wymienionych punkcie 1 i 4 decyzji należy dokonać w terminie do dnia 28 lutego 2017 r. (pkt 6). Organ I instancji ustalił także, że usunięcie drzew wymienionych w punkcie 1 i 4 decyzji może nastąpić pod warunkiem uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę (pkt 7) oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej 13 sztuk drzew owocowych szczegółowo opisanych w decyzji (pkt 8). Pismami z 22 grudnia 2017 r. skarżąca wniosła do organu I instancji o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zmiany punktu 1 decyzji z 13 października 2016 r. przez wydłużenie terminu na dokonanie nasadzeń zastępczych oraz wydłużenie terminu na złożenie informacji o dacie i miejscu dokonania nasadzeń - art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Ponadto skarżąca wniosła o zmianę terminu dokonania nasadzeń do 31 maja 2018 r. z uwagi na przedłużającą się realizację inwestycji budowy budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w Białymstoku. Przełożenie prac związanych z budową mediów, zdaniem skarżącej, uniemożliwia wykonanie prac związanych z zagospodarowaniem terenu. Postanowieniem z 25 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta Białegostoku odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku w trybie art. 155 k.p.a., wskazując, że przepisy k.p.a. nie przewidują tego rodzaju terminu. Natomiast decyzją z 14 lutego 2018 r. Prezydent Miasta Białegostoku odmówił zmiany własnej decyzji z 13 października 2016 r. we wnioskowanym zakresie. Organ I instancji wskazał, że dopuszczalna jest zmiana decyzji ostatecznej zezwalającej na usunięcie drzew, jednak może to nastąpić wyłącznie, gdy nie upłynął określony w zezwoleniu termin na wykonanie nasadzeń zastępczych. Decyzja zezwalająca na usunięcie drzew zawiera jednocześnie uprawnienie do usunięcia drzew oraz warunki, na jakich może to nastąpić. Oba te elementy są ze sobą powiązane w ten sposób, że skorzystanie z uprawnienia może nastąpić wyłącznie na warunkach określonych w zezwoleniu. Zdaniem organu I instancji, mając wiedzę o powstałych opóźnieniach w trakcie realizacji inwestycji skarżąca powinna mieć na uwadze wcześniejsze złożenie wniosku o zmianę terminu dokonania nasadzeń i wówczas wniosek ten odniósłby zamierzony skutek. Natomiast spółka przyznała w treści wniosku o przywrócenie terminu, że "nie było żadnych przeszkód, aby Oddział taki wniosek złożył przed dniem 30 listopada 2017 r.". Na skutek upływu terminu decyzja z 13 października 2016 r. nie określa już sytuacji prawnej strony, a zatem brak jest podstaw do zmiany decyzji. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z 29 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżąca wniosła skargę na decyzję z 29 marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji wskazały przepis art. 155 k.p.a. jako podstawę prawną decyzji oraz dokonały jego interpretacji w zakresie koniecznym do załatwienia sprawy. Okoliczność, że jest to decyzja niekorzystna dla skarżącej nie oznacza automatycznie braku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wystąpienia wątpliwości co do treści normy prawnej prowadzących do zastosowania jej na niekorzyść strony. Brak zgody skarżącej na określony kierunek wykładni nie oznacza, że rozstrzygnięcie jest wadliwe. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6 k.p.a. (zasada legalności). Jednym z warunków zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest istnienie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nie ma kluczowego znaczenia kwalifikacja prawna obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych. Istotne jest natomiast, że termin ten nie wpływa na "ważność i skuteczność" uprawnienia do wycinki drzew, ale ogranicza w czasie powinności powiązane z terminem w ten sposób, że po jego upływie nie mogą być wykonane, natomiast istnieją podstawy do ustalenia opłaty. Istotne jest nie tylko stwierdzenie, że termin upłynął, ale także, że brak jest możliwości realizacji obowiązku ograniczonego terminem, co oznacza jego wygaśnięcie jako bezprzedmiotowego. Dla zastosowania art. 155 k.p.a. konieczne jest istnienie obowiązku, z którego wykonaniem powiązano termin. Organ nie może dowolnie zmieniać i przedłużać terminu, który upłynął, ponieważ źródłem obowiązku skarżącej jest ustawa. W ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi podnoszący wzajemne powiązanie i konieczność łącznego rozpatrywania terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych i terminu na poinformowanie organu o ich wykonaniu. Termin na złożenie informacji upływał 31 grudnia 2017 r., ale wniosek złożony w trybie art. 155 k.p.a. dotyczył nie tego terminu, ale terminu na wykonanie nasadzeń, których zrealizowanie było warunkiem złożenia informacji. W ocenie Sądu I instancji, nie doszło także do naruszenia art. 7a k.p.a. Na tle art. 155 k.p.a., jak i mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 142 ze zm., dalej: u.o.p.), nie wystąpiły wątpliwości co do treści normy prawnej. Ponadto organy nie naruszyły także art. 7b, art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., jak i art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny sprawy nie był skomplikowany i nie wymagał postępowania wyjaśniającego ponad dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 i 153 p.p.s.a. W ocenie skarżącej, prawidłowe zastosowanie powołanych przepisów powinno polegać na jasnym i niebudzącym żadnych wątpliwości przedstawieniu operacji logicznej przeprowadzonej przez Sąd przy rozstrzyganiu sprawy. Po drugie, art. 141 § 4 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 7a i art. 7b k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. Polegało to na przyjęciu jako podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanu faktycznego błędnie ustalonego przez "organy podatkowe". Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 84 ust. 1-8 u.o.p. Polegało to na przyjęciu, że przepisy te nie przewidują możliwości zmiany terminu nasadzeń, a także braku uznania, że termin wykonania nasadzeń i poinformowania o tym stanowiły łącznie warunek zezwolenia udzielonego skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z kolei norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. stanowiąca podstawę uwzględnienia skargi, jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tej normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Dotyczy to także normy z art. 151 p.p.s.a., która stanowi podstawę oddalenia skargi. Z kolei zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Brak jest podstaw do skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia tego przepisu w oparciu o kwestionowanie oceny prawnej wyrażonej w wyroku zaskarżonym skargą kasacyjną. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 141 § 4 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 7a i art. 7b k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. Zarzuty te dotyczą błędnie ustalonego stanu faktycznego, co w tej sprawie nie miało miejsca. Stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a istota sprawy dotyczy bowiem wyłącznie możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. i zmiany decyzji ostatecznej udzielającej skarżącej zezwolenia na wycięcie drzew w zakresie terminu dokonania nasadzeń zastępczych. Tej kwestii dotyczy również uzasadnienie skargi kasacyjnej, a więc rozpoznaniu podlega tylko zarzut podnoszący naruszenie kluczowego w tej sprawie art. 155 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że jednym z warunków zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest istnienie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej. Wniosek skarżącej złożony w tym trybie dotyczył decyzji zawierającej zarówno rozstrzygnięcie uprawniające (do wykonania wycinki drzew) oraz zobowiązujące (do dokonania nasadzeń zastępczych i poinformowania o wykonaniu tego obowiązku). Za termin końcowy uznaje się dodatkowe postanowienie decyzji administracyjnej ograniczające w czasie powinności i prawa powstałe za jej przyczyną (T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Warszawa 2012, s. 190). Takie postrzeganie zawartego w decyzji administracyjnej terminu końcowego oznacza, że jego upływ powoduje wygaśnięcie obowiązku powstałego na skutek określenia terminu, a w konsekwencji brak możliwości zmiany tego terminu. W tej sprawie tego rodzaju obowiązek stanowi dokonanie nasadzeń następczych. Skuteczność wniosku o zmianę terminu wyznaczonego na dokonanie nasadzeń następczych zależy od jego złożenia przed upływem wyznaczonego terminu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2468/14 oraz z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1165/15). Sąd I instancji prawidłowo zatem wskazał, że w zaskarżonej decyzji obowiązek zrealizowania nasadzeń oraz poinformowania o jego wykonaniu połączono z konkretnymi terminami. Nasadzenia zastępcze nie mają wpływu na realizację uprawnienia w postaci wycinki drzew, ale na to, czy strona uprawniona do wycinki skorzysta ze zwolnienia z opłaty za realizację uprawnienia. Wydając zezwolenie na usunięcie drzew organ może je uzależnić od wykonania nasadzeń zastępczych, co wynika wprost z art. 83c ust. 3 u.o.p. Jeśli jednak organ nalicza opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnia wydanie zezwolenia na to usunięcie od przesadzenia albo wykonania nasadzenia zastępczego, to odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych (art. 84 ust. 3 u.o.p.). Zgodnie natomiast z art. 84 ust. 4 u.o.p., jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w art. 84 ust. 3 u.o.p., lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu. Stosownie do art. 84 ust. 7 u.o.p., w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których stanowi art. 84 ust. 3 u.o.p., lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które to nasadzenia nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Powyższe oznacza, że termin na dokonanie nasadzeń następczych nie wpływa na uprawnienie do wycinki drzew, a jedynie ogranicza w czasie obowiązek uiszczenia opłaty. Brak możliwości realizacji obowiązku ograniczonego terminem, oznacza wygaśnięcie tego obowiązku jako bezprzedmiotowego. Jest to skutkiem normatywnej konstrukcji terminu na wykonanie nasadzeń, którego uchybienie aktualizuje obowiązek poniesienia opłaty (art. 84 ust. 7 u.o.p.). Upływ terminu na wykonanie nasadzeń następczych oznacza, że uprawnienie w tym zakresie wygasło, a zatem nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej w tej części. Sąd I instancji prawidłowo zatem orzekł, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej możliwe są wyłącznie w odniesieniu do tych praw lub obowiązków, które w chwili dokonywania zmiany (uchylenia) są obowiązkami i uprawnieniami aktualnymi, a nie zostały jeszcze zrealizowane. Sąd I instancji prawidłowo także orzekł, że przesłankami zastosowania art. 155 k.p.a. są: istnienie decyzji ostatecznej; okoliczność, że za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Powyższe przesłanki nie mają charakteru równoważnego. Jeśli decyzja ostateczna nie istnieje lub przepis szczególny sprzeciwia się zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, to brak jest podstaw do oceny czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy na zmianę decyzji strona wyraża zgodę. W takiej sytuacji zmiana lub uchylenie są niedopuszczalne. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do pozostałych przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a. tj. interesu społecznego lub słusznego interes strony, nie zasługiwały na uwzględnienie. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji dotyczące kwalifikacji prawnej terminów na wykonanie nasadzeń zastępczych i na poinformowanie organu o ich wykonaniu. Termin na złożenie informacji upływał 31 grudnia 2017 r., ale wniosek skarżącej złożony w trybie art. 155 k.p.a. dotyczył nie tego terminu, ale terminu na wykonanie nasadzeń, których zrealizowanie było warunkiem złożenia informacji. Są to dwa odrębne terminy i brak upływu terminu na poinformowanie organu o wykonaniu nasadzeń zastępczych nie oznacza, że nie upłynął termin na wykonanie tych nasadzeń. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 84 ust. 1-8 u.o.p. Należy przy tym zauważyć, że zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ zbiorczo określa przepisy będące jego przedmiotem, podczas gdy sformalizowany charakter skargi kasacyjnej wymaga wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych danego przepisu powoływanego jako podstawa kasacyjna. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.