II OSK 2468/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 540/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2014 r., sygn. IV SA/Wa 540/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Bielany z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2010 r., nr [...] w zakresie pkt 1 dotyczącego zmiany terminu wykonania nasadzeń zastępczych 154 krzewów, czyli terminu oznaczonego jako 31 października 2011 r. na 30 kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że [...] S.A. (dalej: Spółka lub skarżący) otrzymało zezwolenie - decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] lutego 2010 r. na usunięcie 59 drzew i 77 krzewów. Drzewostan miał być zastąpiony nowymi nasadzeniami: 118 drzewami i 154 krzewami. Nasadzenia drzew miały być zrealizowane na obszarze leśnym Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy, w obwodzie leśnym Bemowo - Koło, a krzewów na terenie skarp w pobliżu ul. [...] przy międzywalu Wisły. Za usunięcie drzew i krzewów naliczono opłaty na podstawie art. 84 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej: ustawa o ochronie przyrody) z odroczeniem terminu płatności na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, gdyż zezwolenie przewidywało zastąpienie ich innymi drzewami i krzewami. Na wniosek skarżącego z 14 września 2010 r., decyzją nr [...] z [...] października 2010 r. zmieniony został termin dokonania nasadzeń - do dnia 31 października 2011 r. Wraz z pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. Spółka przesłała do organu dokumentację dotyczącą wykonanych nasadzeń zastępczych, z której wynikało, że w dniu 26 kwietnia 2013 r. dokonany został komisyjny przegląd przeprowadzonych nasadzeń zastępczych, podczas którego stwierdzono, że 106 dębów szypułkowych nie zachowało żywotności, ponadto brakowało znacznej części nasadzeń krzewów. Z tych względów decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówiono skarżącemu umorzenia ustalonej należnej opłaty. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją SKO w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnioskiem z dnia 4 listopada 2013 r. Spółka zwróciła się o zmianę decyzji nr [...], tj. przedłużenie terminu wykonania nasadzeń następczych do dnia 30 kwietnia 2012 r. Uzasadniając wniosek strona wskazała, że z protokołu końcowego zaawansowania robót wynikało, iż termin zakończenia umowy przeprowadzenia nasadzeń został ujawniony jako 15 kwietnia 2012 r. Spółka nie dysponuje jednakże materiałem, z którego wynikałby moment początkowy rozpoczęcia prac. Nie może zatem dowieść, że wszystkie nasadzenia zostały dokonane z przekroczeniem terminu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] organ I instancji odmówił zmiany decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] października 2010 r. w zakresie pkt 1 dotyczącego zmiany terminu wykonania tego obowiązku. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 26 kwietnia 2013 r. dokonany został komisyjny przegląd nasadzeń zastępczych w rejonie ul. [...] i trasy Mostu Marii Skłodowskiej - Curie, na skarpach, przy komorze kaskadowej, w miejscach nasadzeń wskazanych przez [...], brak było krzewów. Z przekazanych przez Spółkę dokumentów wynikało, że nie zostały dotrzymane terminy wykonania nasadzeń zastępczych 154 krzewów. Podniesiono, że nie została potwierdzona żadnymi dokumentami informacja zawarta we wniosku z dnia 4 listopada 2013 r., iż zasadzone krzewy zostały skradzione. Organ wskazał, że toczy się obecnie postępowanie wyjaśniające w sprawie wykonania nasadzeń zastępczych krzewów i drzew w zamian za usunięcie drzewostanu kolidującego z inwestycją skarżącego. W ocenie Kolegium, dokonanie obecnie zmiany decyzji zmieniającej nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w trybie art. 155 k.p.a. z datą wsteczną, a więc ex tunc. tj. ustalając termin wykonania decyzji pierwotnej do dnia [...] kwietnia 2013 r. - jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 23 maja 2014 r. oddalającego skargę Spółki rozstrzygając, czy można wystąpić ze skutecznym wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., po upływie terminu na dokonanie czynności określony w tej decyzji, uznał, że organy zasadnie przyjęły, że wniosek taki jest nieskuteczny. Wniosek o zmianę decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2010 r., w trybie art. 155 k.p.a. strona złożyła po upływnie terminu, w którym miała dokonać nasadzeń zastępczych. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2010 r. nabył prawo do usunięcia drzew oraz krzewów. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., zmieniono wskazaną decyzję, ale jedynie co do terminu dokonania nasadzeń krzewów kolcowoju zwyczajnego. Pozostała treść decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. pozostała bez zmian. W ocenie Sądu przepis art. 155 k.p.a. można zastosować jedynie wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej zmieni na przyszłość sytuację prawną strony, co do wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją ostateczną. Sąd wskazał, że art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", tj. których cel nie został jeszcze zrealizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2012 r., I GSK 1429/11). Sąd podkreślił, że po bezskutecznym wyekspirowaniu terminu, do którego można było wykonać nasadzenia zastępcze, określonego w decyzji zmieniającej z [...] października 2010 r. przez zapis - "do dnia 31.10.2011 r.", wymagalna stawała się należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Przyjęcie, że możliwa jest dalsza, wsteczna zmiana tego terminu, stanowiłoby obejście prawa. Termin płatności tej opłaty odracza się na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, tylko w razie możliwości jej umorzenia, z uwagi na zachowanie żywotności wykonanych nasadzeń lub ich niezachowania z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Warunkiem skorzystania z tej możliwości jest zatem dokonanie nasadzeń we wskazanym w decyzji terminie. Wobec wskazanych okoliczności, we wniosku z dnia 4 listopada 2013 r. skarżący nie mógł skutecznie wnosić o zmianę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2010 w zakresie daty wykonania nasadzeń krzewów, przesuwając ją z dnia 31 października 2011 r. na dzień 30 kwietnia 2012 r. Wynika to z faktu, że w dniu zgłoszenia wniosku przedmiotowa decyzja była już wykonalna. Taki wniosek mógłby zatem odnieść skutek tylko wówczas, gdyby został złożony przed dniem 30 kwietnia 2012 r. - czyli przed ostatnim dniem przewidzianym na dokonanie stosownych nasadzeń. Ewentualna zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie ze skutkiem ex nunc - od daty wejścia do obrotu prawnego decyzji zmieniającej wcześniejszą decyzję ostateczną. Jedynie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywiera swoje skutki ex tunc (por. wyrok NSA 29 maja 2012 r. sygn. II OSK 430/11, czy z 25 lutego 2011 r., sygn. I OSK 607/10). Skoro wniosek o zmianę tej decyzji złożono w piśmie z dnia 4 listopada 2013 r., w realiach niniejszej sprawy oznacza to, że ewentualna zmiana decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiłaby po dniu, w którym upłynął termin na dokonanie nasadzeń zastępczych, czyli pod dniu 31 października 2011 r. Sąd za zasadne uznał stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że dokonanie zmiany decyzji nr [...] z datą wsteczną jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, skarżący trafnie podniósł jednak, że zaskarżona decyzja nie do końca odpowiada wymogom, o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a., jednak w ocenie Sądu nie jest to uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie organu odwoławczego jest zwięzłe, ale podano w nim przyczyny nieuwzględnienia wniosku o zmianę decyzji. Przedstawione okoliczności nie wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dlatego zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Sąd uznał za niezasadny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] S.A. z siedzibą w W. wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwotą 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania decyzji zmieniającej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, błędną wykładnię i błędne zastosowanie – z pominięciem konieczności dokonania ustaleń dotyczących zasadności wniosku skarżącego z dnia 4 listopada 2013 r. i potwierdzenia okoliczności we wniosku zawartych; 3) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, niewłaściwą interpretację i pominięcie konieczności wyjaśnienia przyczyn niezastosowania procedury określonej w art. 155 k.p.a.; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenie przepisów k.p.c. w zakresie przeprowadzonego przez Sąd postępowania dowodowego, a w szczególności art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodu z protokołu odbioru wykonanych robót z dnia [...] października 2010 r., co przyczyniło się do poczynienia przez Sąd istotnych błędów w ustaleniach stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała, że w rozpoznawanej sprawie błędnie uznano, iż nie ma podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a. Wskazany przepis w żadnej mierze nie ogranicza możliwość zmiany decyzji w zależności od tego, czy decyzja została czy też nie została "skonsumowana". Zdaniem strony, decyzja ustalająca obowiązek oraz termin wykonania nasadzeń następczych jest decyzją konstytutywną, tj. taką, na mocy której strona nabyła prawo. Konstytutywny charakter decyzji, w ocenie Spółki, przesądza zaś o możliwości jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. W myśl ostatnio powołanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zasadność ww. zarzutów skarżący kasacyjnie wiąże z niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji, że możliwość zmiany w trybie powołanego przepisu wydanej na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody decyzji określającej termin wykonania nasadzeń następczych wynika z jej konstytutywnego charakteru, jako decyzji nakładającej obowiązek, co obejmuje pojęcie "nabycia prawa" z art. 155 k.p.a., a ponadto uznaniowego charakteru tejże decyzji. Tak sformułowana argumentacja nie przystaje jednak zupełnie do wskazanych przez Sąd I instancji przyczyn uzasadniających odmowę uwzględnienia wniosku strony o zmianę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2010 r. w zakresie dotyczącym zmiany terminu wykonania nasadzeń następczych krzewów, tj. terminu oznaczonego jako 31 października 2011 r. na 30 kwietnia 2012 r. Zidentyfikowaną prze Sąd przyczyną niemożności zmiany decyzji w sposób pożądany przez stronę było ustalenie, że decyzja, której zmiany dotyczyło zgłoszone żądanie, w dniu wystąpienia z wnioskiem w tym przedmiocie miała już cechę decyzji wymagalnej. W zaskarżonym wyroku przyjęto, że art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze zrealizowany. Wojewódzki sąd administracyjny uznał, że wsteczna zmiana terminu wyznaczonego stronie na wykonania nasadzeń następczych stanowiłaby obejście prawa, jako że po bezskutecznym wyekspirowaniu terminu, do którego można było wykonać nasadzenia następcze, wymagalna stała się należność z tytułu opłaty za niewykonanie nałożonego obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd I instancji skarżący kasacyjnie nie przeciwstawił żadnej, a tym bardziej relewantnej, kontrargumentacji prawnej. Za taką nie może być bowiem przyjęte dwuzdaniowe stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż stanowisko WSA nie ma wyraźnej podstawy prawnej, bowiem art. 155 k.p.a. w żadnej mierze nie ogranicza możliwości zmiany decyzji w zależności od tego, czy decyzja została czy też nie została skonsumowana. W obowiązującym stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że warunkiem poprawności formalnej skargi kasacyjnej jest m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Brak merytorycznego odniesienia się przez skarżącego do dokonanej przez Sąd I instancji interpretacji art. 155 k.p.a. w kontekście możliwości i warunków jego zastosowania do decyzji wydanej z zastrzeżeniem terminu (terminowej) stanowi o braku uprawnionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie tego zarzutu. Uznając jednak za zasadne odnieść się do przyjętej przez Sąd I instancji oceny dotyczącej braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając znaczenie dla zastosowania art. 155 k.p.a. dodatkowej klauzuli decyzji administracyjnej – terminu, przypomina, że za termin końcowy uznaje się dodatkowe postanowienie decyzji administracyjnej ograniczające w czasie powinności i prawa powstałe za jej przyczyną (T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Warszawa 2012, s. 190). Takie postrzeganie charakteru zawartego w decyzji administracyjnej terminu końcowego każe stwierdzić, że jego upływ powoduje wygaśnięcie owej powinności powstałej na skutek określenia terminu, a co za tym idzie – niemożność zmiany tego terminu. W rozpoznawanej sprawie powinność ową stanowi dokonanie nasadzeń następczych. Konsekwencją powyższego musi być uznanie, tak jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku, że skuteczność wniosku o zmianę terminu wyznaczonego do dokonania nasadzeń następczych zależy od jego złożenia przed upływem wyznaczonego terminu. Okoliczności rozpoznawanej sprawy, wskazujące na złożenie wniosku o zmianę decyzji w zakresie przyjętego w niej terminu po upływie terminu określonego do wykonania nasadzeń następczych prawidłowo doprowadziły organy oraz Sąd I instancji do stwierdzenia niemożności weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Na identyczny kierunek wykładni art. 155 k.p.a. wskazuje orzecznictwo sądowe dotyczące możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zawierającej dodatkową klauzulę w postaci terminu. W praktyce judykacyjnej nie budzi wątpliwości, że wniosek o dokonanie zmiany decyzji ostatecznej może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji publicznej tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. Określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że decyzja ta wygasa z upływem terminu, na który została wydana (zob. wyrok NSA z 17 września 2009 r. II OSK 1406/08, CBOiS). Podobnie, w wyroku z 13 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 134/14, CBOiS) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. Skoro zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 kpa. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo" oznacza że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Taka decyzja bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Wobec zaaprobowania przez sąd kasacyjny przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni art. 155 k.p.a. w odniesieniu do stanu normatywnego obejmującego decyzję zawierającą termin, jako nieusprawiedliwione podstawy kasacyjne uznać należało zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy, w warunkach wskazujących na brak możliwości skutecznego doprowadzenia do zmiany decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie krzewów we wskazanym przez stronę zakresie ze względu na spóźniony wniosek w tym przedmiocie, ocena okoliczności zawartych we wniosku z 4 listopada 2013 r. nie miała żadnego znaczenia. Podzielając w całości stanowisku Sądu I instancji, że aczkolwiek zaskarżona decyzja nie w pełni sprostała wymogom wskazanym w art. 107 k.p.a., to jednak zwięzłe wskazanie przez organ przyczyn niemożności uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji zakwalifikować należało jako naruszenie prawa, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 9 k.p.a. należało uznać za niemogące stanowić uprawnionych podstaw kasacyjnych. Przepis art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie również nie został naruszony. Ostatnio powołany przepis stanowi normę komplementarną wobec art. 106 § 3 p.p.s.a., co sprawia, że znajduje on zastosowanie w przypadku prowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie przeprowadzał, w związku z czym zarzut pominięcia w trakcie tego postępowania dowodu z protokołu odbioru wykonanych robót z dnia 27 października 2010 r. jako uchybienie naruszające art. 233 § 1 k.p.c. uznać należało za niezrozumiały, postawiony w oderwaniu od okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.