II OSK 134/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1383/13 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie zmiany ostatecznej decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji terenu. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2007 r., podjętą na podstawie art. 102 ust. 1 i art. 106 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) w zw. z art. 35 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, uzgodnił warunki rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego na terenie stacji paliw [...]. W decyzji tej organ określił termin zakończenia prac rekultywacyjnych prowadzonych metodą in – situ na dzień 31 stycznia 2009 r. oraz termin przedstawienia wyników rekultywacji po jej zakończeniu do 28 lutego 2009 r. Następnie dwoma kolejnymi decyzjami z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] października 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu, na podstawie art. 155 kpa i w wyniku uwzględnienia wniosków skarżącego, zmienił w/w rozstrzygnięcie w zakresie terminów zakończenia prac rekultywacyjnych i przedstawienia ich wyników. Ostatecznie terminy te zostały ustalone na dzień 31 grudnia 2012 r. i 31 stycznia 2013 r. Wnioskiem z dnia 29 listopada 2012 r., wskazując na nieosiągnięcie założonego efektu ekologicznego, skarżący wystąpił o kolejną zmianę decyzji w zakresie terminu zakończenia rekultywacji, proponując realizację obowiązku do dnia 31 grudnia 2014 r., a termin przedstawienia wyników badań do 31 stycznia 2015 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu, powołując art. 155 kpa, odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody zmienionej w/w rozstrzygnięciami. Jak wynika z uzasadnienia organ ten uznał, że dalsze przedłużanie terminu zakończenia prac rekultywacyjnych nie gwarantuje ich wykonania i pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że po upływie terminu do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji nie jest już możliwa jej zmiana. Ponadto, tak jak organ I instancji, przyjął, że za zmianą decyzji w rozpatrywanej sprawie nie przemawia interes społeczny. W interesie społecznym bowiem pozostaje jak najszybsze przeprowadzenie rekultywacji w celu przywrócenia właściwego stanu środowiska. We wniesionej skardze, zarzucając naruszenie art. 155 kpa i art. 7 oraz 77 i 80 kpa skarżący wskazywał, że wykonywane od momentu wydania decyzji Wojewody prace rekultywacyjne są skuteczne i powodują sukcesywne zmniejszanie się stężenia substancji ropopochodnych w środowisku. Pożądany efekt ekologiczny może zostać osiągnięty bez potrzeby zmiany w sposobie prowadzenia prac, o ile wykonywane prace będą kontynuowane. Podnosił, że wszystkie przesłanki określone w art. 155 kpa konieczne dla zmiany decyzji są w sprawie spełnione. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw do zmiany w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2007 r. Wskazał, że zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd wyjaśnił, odwołując się przy tym do poglądów doktryny i orzecznictwa, że pojęcie "nabycia prawa" zawarte w tym przepisie należy rozumieć szeroko w sensie wpływu na sytuację prawną jednostki, a więc także wówczas, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, decyzja nakłada na stronę określony obowiązek. Podkreślił natomiast, że tryb przewidziany w art. 155 kpa może być zastosowany jedynie do takiej decyzji, która obowiązuje w momencie dokonywania zmiany, czyli oddziaływuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków jej adresata. Wprawdzie ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie zastrzeżenia, że decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany, jednakże taki warunek wynika z celu, jakiemu służy ta instytucja. Celem tym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania ostatecznej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów, a o takim oddziaływaniu można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej. Sąd I instancji stwierdził, że z czterech kumulatywnych przesłanek określonych w art. 155 kpa koniecznych dla zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, dwie w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione tj. warunek obowiązywania decyzji i względy interesu społecznego przemawiającego za zmianą. Wskazał, że z uwagi na określenie w zmienianej decyzji terminu na wykonanie obowiązku przestała ona obowiązywać z jego upływem, czyli w dniu 31 grudnia 2012 r. Po tej dacie zastosowanie trybu z art. 155 kpa nie było możliwe. Wyjaśnił, że określenie w decyzji administracyjnej terminu powoduje, że z jego upływem akt ten wygasa, przestaje obowiązywać i kształtować prawa i obowiązki administracyjne. Upływ wskazanego w decyzji terminu powoduje automatyczne usunięcie jej z obrotu prawnego bez potrzeby stwierdzania wygaśnięcia decyzji. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd I instancji wywiódł, że utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia. Wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też jej uchylenie może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. Po wygaśnięciu decyzji, czyli po upływie terminu jej ważności, zmiana jest niedopuszczalna. Sąd stwierdził, że żadnego znaczenia w sprawie nie miała okoliczność złożenia przez skarżącego wniosku o zmianę decyzji jeszcze w czasie jej obowiązywania. Wniosek ten bowiem nie mógł skutkować ani przerwaniem, ani przedłużeniem terminu do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji. Uzasadniając z kolei niespełnienie przesłanki interesu społecznego przemawiającego za zmianą decyzji Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z prawidłowo przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego wynika, że zastosowana przez skarżącego metoda rekultywacji i podjęte działania nie doprowadziły do osiągnięcia założonego efektu ekologicznego. Przedstawione w sprawozdaniu z prac za okres marzec-wrzesień 2012 badania wykazały, że wody podziemne są nadal zanieczyszczone substancjami ropopochodnymi. Z tego też względu nie można uznać, że w interesie społecznym pozostaje kolejna zmiana terminu na wykonanie prac rekultywacyjnych. Wręcz przeciwnie, wobec celu jakiemu przyświeca rekultywacja zanieczyszczonych gruntów, w interesie społecznym jest jak najszybsze jej przeprowadzenie. W skardze kasacyjnej, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 155 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające zmianę decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 29 listopada 2012 r. W uzasadnieniu tej podstawy skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie uwzględnił "specyfiki" decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2007 r. polegającej na nałożeniu na adresata obowiązku, a nie na przyznaniu mu uprawnienia. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia sądowoadministracyjne dotyczą przyznania uprawnień i odnoszą się do decyzji terminowych lub takich w których wprost oznaczono datę ich ważności. Tymczasem, jak argumentował skarżący, decyzja Wojewody z dnia [...] października 2007 r. zmieniona kolejnymi decyzjami nie jest decyzją o charakterze terminowym. Okres obowiązywania decyzji administracyjnej wyznaczają daty jej wydania oraz ważności, a przedmiotowa decyzja nie jest limitowana terminem ważności. Określa ona jedynie datę, do której skarżący mógł wykonywać obowiązek rekultywacyjny środowiska gruntowo – wodnego. Ponadto decyzja ostateczna nakładała na stronę również obowiązek przedstawienia wyników rekultywacji po jej zakończeniu - do dnia 31 stycznia 2013 r., co wprost wskazuje, że pogląd o jej wygaśnięciu w dniu 31 grudnia 2012 r. jest całkowicie chybiony. Oznacza to, że decyzja ostateczna nadal pozostaje w obrocie prawnym, a stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest błędne. Skarżący wskazał też, że zespół kompleksowych działań, jakie podejmuje w ramach prac rekultywacyjnych ma na celu przywrócenie stanu równowagi przyrodniczej i ochronę środowiska, a to niepodważalnie pozostaje w interesie społecznym. Zwrócił uwagę, że konieczność zmiany terminu spowodowana została przyczynami niezależnymi od niego i nie oznacza braku należytej staranności przy realizowaniu obowiązku rekultywacji. Zaznaczył, że w doktrynie przyjmuje się, że obydwa interesy, o których mowa w art. 155 kpa (interes społeczny i słuszny interes strony) ujęte są w przepisie jako alternatywa łączna, wobec czego mogą być oceniane razem lub osobno, każdy z nich jako wystarczająca przesłanka wzruszenia decyzji. W związku z tym należy stwierdzić, ze zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa jest możliwa także w przypadku, gdy za zmianą nie przemawia wprost interes społeczny, a jedynie słuszny interes strony, który nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Wskazał, że chęć wypełnienia z jego strony obowiązku rekultywacji mającego na celu doprowadzenie jakości powierzchni ziemi do określonych standardów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi, jest interesem obiektywnie słusznym i niekolidującym z interesem społecznym. Ponadto, nawet w przypadku stwierdzenia, że interes społeczny nie przemawia wprost za zmianą decyzji należało w rozpatrywanej sprawie przyjąć, że wystąpiła przesłanka słusznego interesu strony umożliwiająca zastosowanie art. 155 kpa. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w rozpoznawanej przez organy sprawie nie było podstaw do zmiany decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 października 2007 r. Szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnił też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powody dla których zastosowanie art. 155 kpa nie było możliwe. Argumentacja Sądu w tym zakresie w zasadzie nie wymaga większego uzupełnienia. Prawidłowo Sąd I instancji wyjaśnił znaczenie zastrzeżenia terminu w decyzji administracyjnej i związane z jego upływem skutki. Wbrew stanowisku skarżącego znaczenie tego terminu i skutki jego upływu są analogiczne zarówno w odniesieniu do decyzji przyznającej uprawnienie, jak i decyzji nakładającej obowiązek. Wniosek skarżącego dotyczył zmiany terminu określonego w ostatecznej decyzji uzgadniającej warunki rekultywacji ziemi podjętej na podstawie powołanych w niej przepisów Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 102 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 1 tej ustawy władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie jest obowiązany do przeprowadzenia jej rekultywacji, ale na warunkach uzgodnionych z właściwym organem w decyzji administracyjnej. Obowiązek rekultywacji płynie więc wprawdzie ex lege, ale "obowiązany do rekultywacji" powinien uzgodnić jej warunki z organem ochrony środowiska. W wydanej decyzji organ, oprócz tego, że określa obszar, sposób rekultywacji, termin jej zakończenia, to przede wszystkim stwierdza istnienie po stronie konkretnego podmiotu spełniającego warunek władania powierzchnią ziemi obowiązku rekultywacji. Zastrzeżony w tej decyzji termin nie oznacza wprawdzie, że na skarżącym od chwili jego upływu taki obowiązek z mocy ustawy nie ciąży, ale że nie wynika on już z decyzji administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie dostrzega właśnie różnicy dotyczącej źródła swojego obowiązku. Po upływie określonego w decyzji terminu władający powierzchnią ziemi zobowiązany jest natomiast przedstawić organowi rezultat swoich działań w celu ustalenia stanu zanieczyszczenia, a także zweryfikowania przyjętej metody i sposobu rekultywacji. Wbrew zatem stanowisku skarżącego, decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2007 r. była decyzją określaną jako decyzja terminowa. Wyznaczyła bowiem jej adresatowi konkretny termin dla wykonania obowiązku, w którym powinien podejmować działania rekultywacyjne i uzyskać pożądany efekt. Prawidłowo zatem Sąd I instancji wskazał, że zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. W konsekwencji, skoro po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 kpa. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo" oznacza że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Taka decyzja bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Sąd I instancji słusznie odwołał się do celu unormowania zawartego w art. 155 kpa wskazując, że jest nim zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie praw i obowiązków. Skoro tak, to takie działanie jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do tych praw i obowiązków które w chwili dokonywania zmiany określa (kształtuje, tworzy) decyzja administracyjna, bo to właśnie owa decyzja jest źródłem prawa lub obowiązku podlegającego zmianie lub uchyleniu. Ponadto nie można pomijać, że uregulowanie zawarte w tym przepisie służy uwzględnieniu przez organ słusznego interesu strony. To uwzględnienie słusznego interesu polega na tym, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2008 r., I OSK 398/08 dostępny na www.cbois.nsa.gov.pl wraz z innymi orzeczeniami powołanymi dalej). Dlatego, jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 155 kpa ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., I GSK 1429/11). Wspomniane powyżej wymogi odnoszące się do istnienie decyzji oraz jej "nieskonsumowania" wynikają z założenia, zgodnie z którym art. 155 kpa. stosuje się wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej zmieni na przyszłość sytuację prawną strony, co do wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją ostateczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., I GSK 1429/11; z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 828/11). Z powyższego wynika, że żadnego znaczenia w sprawie nie mógł mieć fakt złożenia przez skarżącego wniosku o zmianę decyzji przed upływem zawartego w niej terminu i z odpowiednim wyprzedzeniem, umożliwiającym teoretycznie organowi I instancji zastosowanie art. 155 kpa. W wyroku z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1406/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 155 kpa nie znajduje zastosowania "do decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu, do którego decyzja ta miała obowiązywać nawet w sytuacji, gdy wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, złożono jeszcze w okresie obowiązywania decyzji terminowej". Wobec tego, że zmiana decyzji jest możliwa wyłącznie w przypadku łącznego zaistnienia warunków określonych w art. 155 kpa to żadnego znaczenia dla wyniku sprawy nie mogły mieć dalsze wywody skargi kasacyjnej odnoszące się do spełnienia przesłanki słusznego interesu strony lub interesu społecznego. Ewentualna wadliwość oceny Sądu I instancji w tym przedmiocie nie mogłaby bowiem skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, lecz co najwyżej uznaniem, że wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (por. art. 184 p.p.s.a.). Wskazać jednak należy, że wprawdzie rację ma skarżący twierdząc, że przesłanki słusznego interesu strony i interesu społecznego są określone alternatywnie, jednak żaden interes strony, który koliduje z interesem społecznym, nie może zostać oceniony jako słuszny, a w interesie społecznym, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, nie pozostaje wielokrotne przedłużanie terminu do wykonania obowiązku rekultywacji ziemi, lecz jak najszybsze jego wykonanie. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 i 189 p.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.