IV SA/Wa 1383/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] października 2007 r. Nr [...]. II. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: 1. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku P. S.A uzgodnił warunki rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego na stacji paliw nr [...] w M. przy ul. [...] . Zgodnie z powyższa decyzją rekultywacja prowadzona miała być z zastosowaniem metody ex-situ (wymiana gruntu zanieczyszczonego) oraz metody in-situ (pompowanie wody z 3 otworów i jej oczyszczenie). W pkt 4. decyzji określono termin zakończenia prac ex-situ na dzień 31 października 2007 r., a prac In-situ na dzień 31 stycznia 2009 r. 2. RDOŚ decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] zmienił decyzję Wojewody w zakresie pkt 4. i ustalił termin zakończenia prac rekultywacyjnych na dzień 31 grudnia 2010 r. Równocześnie zmieniono termin przedstawienia wyników rekultywacji po jej zakończeniu na dzień 31 stycznia 2011 r. 3. Kolejną decyzją dnia [...] października 2009 r. Nr [...] ponownie zmienił decyzję uzgadniającą warunki rekultywacji w zakresie terminu wykonania rekultywacji wskazując dzień 31 grudnia 2012 r. jako dzień zakończenia rekultywacji. 4. P. S.A pismem z dnia 29 listopada 2012 r. wniósł o kolejną zmianę terminu, proponując zakończenie procesu rekultywacji w dniu 31 grudnia 2014 r., a termin przedstawienia wyników badań na dzień 31 stycznia 2015 r. W piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r. skarżący wskazał, że w trakcie prowadzonych prac rekultywacyjnych stwierdzono występowanie wolnej fazy produktów naftowych na powierzchni wód podziemnych. W związku z tą sytuacją podejmowano kolejne prace, które spowodowały zmianę termin zakończenia prac rekultywacyjnych. Wskazano, że prowadzony sposób rekultywacji jest skuteczny, co dokumentuje sprawozdanie kwartalne, a zatem ponowne wystąpienie o zmianę terminu zakończenia rekultywacji jest zasadne. 5. RDOŚ decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] odmówił zmiany decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r. uznając, że kolejne przedłużenie terminu nie gwarantuje wykonania obowiązku rekultywacji i jest sprzeczne z interesem społecznym. III. Zaskarżoną decyzją GDOŚ utrzymał w mocy decyzję RDOŚ z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wskazał, między innymi, co następuje: 1. W przedmiotowej sprawie określono datę wykonania obowiązku rekultywacji na dzień 31 grudnia 2012 r. Decyzja RDOŚ omawiająca zmiany decyzji w zakresie daty wykonania obowiązku rekultywacji została wydana w dniu [...] grudnia 2012 r. GDOŚ uznał, że decyzja ta, pomimo złożenia od niej odwołania, uzyskała przymiot ostateczności w dniu, w którym upłynął termin wykonania obowiązku rekultywacji (tj. 31 grudnia 2012 r.). Pomimo, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, bowiem obowiązek którego ona dotyczy nie został wykonany, to obowiązek określony tą decyzją podlega wyłącznie postępowaniu egzekucyjnemu. Nie jest zatem możliwa wnioskowana zmiana decyzji 2. Decyzja z dnia [...] października 2005 r. nie może być w ocenie GDOŚ zmieniona również z tego względu, że nie spełniono jednej z przesłanek zawartych w art. 155 K.p.a., tj. nie przemawia za tym interes społeczny. Podniesiono, że zawarta w art. 155 K.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. GDOŚ zgodził się w tym względzie z organem pierwszej instancji, że interes społeczny w niniejszej sprawie przemawia za jak najszybszym wykonaniem rekultywacji, a nie jej przedłużeniem. Wskazano jednocześnie, że braku naruszenia interesu społecznego nie można utożsamiać wyłącznie z brakiem negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi. W interesie społeczny, pozostaje również zachowanie właściwego stanu środowiska, w tym nierozprzestrzeniania się zanieczyszczeń bez względu na to, dla jakich elementów środowiska migracja zanieczyszczeń stanowi zagrożenie. IV. P. S.A (dalej "skarżący") wniósł skargę do Sądu na decyzję GDOŚ z dnia [...] kwietnia 2013 r., zarzucając jej naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r.,poz. 270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 155 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 155 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązku zebrania i ustosunkowania się do całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazał, między innymi, co następuje: 1. Prowadzone od dnia wydania decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r. prace rekultywacyjne powodują, iż stężenia substancji ropopochodnych sukcesywnie ulegają zmniejszeniu. Pożądany efekt ekologiczny, zdaniem skarżącego, zostanie osiągnięty bez dokonywania zmian w sposobie prowadzenia prac, jeżeli będą one dalej kontynuowane. Podniesiono, że okoliczność, iż przywrócenie środowiska do odpowiedniego stanu jest utrudnione, nie może obciążać skarżącego oraz nie powinna niweczyć jego dobrej woli i dotychczasowych starań. 2. Wskazano jednocześnie, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ. U. z 2006 r., Nr 129, oz. 902 ze zm.) nie określa, czym organ winien się kierować przy ustalaniu terminu wykonania rekultywacji. Według skarżącego należy przyjąć, że powinien on być dopasowany do zakresu i rodzaju niezbędnych prac, umożliwiających ich sprawne wykonanie. 3. Skarżący wskazał, że obowiązujące przepisy nie sprzeciwiają się wydłużeniu terminu (również ponownemu) w celu prowadzenia prac rekultywacyjnych. Powyższe w ocenie skarżącego potwierdza, że jedna z przesłanek z art. 155 K.p.a. jest spełniona, bowiem zmianie lub uchyleniu decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. 4. Skarżący stanął na stanowisku, że podstawą złożonego wniosku o wydłużenie terminu zakończenia prac rekultywacyjnych jest słuszny interes strony oraz interes społeczny umotywowany poprawą jakości środowiska gruntowo-wodnego, jako dobra wspólnego. Podniesiono, że wydłużenie terminu gwarantuje przeprowadzenie prac rekultywacyjnych, a tym samym właściwe i poprawne wypełnienie obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] października 2007 r. 5. W związku z nieuwzględnieniem przez organ I i II instancji wszystkich okoliczności sprawy, doszło zdaniem skarżącego do naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a.. Orzekające organy dokonały wybiórczej analizy dowodów, co wpłynęło na negatywną ich ocenę. V. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego. VII. Przedmiotem wniesionej przez skarżącego skargi jest decyzja GDOŚ z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w zakresie terminu na zakończenie prac rekultywacyjnych, wyznaczonych na dzień 31 grudnia 2012 r. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga zatem wzięcia pod uwagę regulacji zawartej w art. 155 k.p.a. 1. Zgodnie z art. 155 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. 2. Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 Kpa.; nie służy natomiast sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innymi trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa, które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie, której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. 3. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Decyzje takie są bowiem decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11 Wydanie str. 603 -604, wyrok NSA z 3.07. 2008 r. II OSK 771/07, wyrok SN z 12 grudnia 1997 r. III RN / 92/97 - OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290, wyrok NSA z 19 listopada 2008 r. II OSK 1402/07). Decyzja, o zmianę której wnosił skarżący, jest decyzją nakładającą na niego obowiązek rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego na stacji paliw nr [...] w M. przy ul. [...] . W pkt 4. decyzji określono termin zakończenia prac rekultywacyjnych, który po zmianach dokonanych kolejnymi decyzjami ustalono ostatecznie na dzień 31 grudnia 2012 r. 4. Należy podkreślić, iż instytucja, o której mowa w art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, a więc oddziaływuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Wprawdzie ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie zastrzeżenia, iż decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany, jednakże nie budzi to wątpliwości, jednoznacznie wynika to z celu, jakiemu instytucja ta służy. Celem tym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania ostatecznej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów, a o takim oddziaływaniu można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie cztery przesłanki, a mianowicie: istnienie decyzji ostatecznej; za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie nie spełniono dwóch warunków niezbędnych do zastosowania trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a. 1. W przypadku decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r. okres jej obowiązywania, rozpoczęty w dniu wydania decyzji, upłynął z dniem 31 grudnia 2012 r. Należy mieć bowiem na uwadze, że termin zakreślony w w pkt 4. decyzji Wojewody był trzykrotnie zmieniany, wobec złożonych przez skarżącego kolejnych wniosków o zmianę terminu wykonania rekultywacji. Po tej dacie skarżący nie mógł więc już realizować uprawnień płynących z tej decyzji, przestała ona funkcjonować w obrocie prawnym. Określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na który została wydana, przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Z upływem określonego w decyzji terminu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w takiej sytuacji obowiązek określony tą decyzją podlega wyłącznie postępowaniu egzekucyjnemu. Utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia (por. wyroki WSA w Warszawie z 4 stycznia 2007r. IV SA/Wa 2009/06 Lex nr 310879, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2006r. II OSK 1316/05 Lex nr 310883, wyroki NSA w Warszawie: z 13 września 2002r. I SA 531/02 Lex nr 156834, z 20 lutego 2001r. II SA 480/00 Lex nr 51221, z 14 października 1999r. IV SA 1440/97 Lex nr 48240). Wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też jej uchylenie może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. Po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, zmiana jest niedopuszczalna. Powyższych skutków prawnych nie znosi okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie kolejny wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] października 2007 r., co do terminu wykonania rekultywacji określonego na dzień 31 grudnia 2012 r., złożony został przez skarżącego jeszcze przed dniem jej wygaśnięcia (pismo z dnia 29 listopada 2012 r..). Wniosek o zmianę terminu obowiązywania decyzji administracyjnej nie powoduje skutku w postaci przerwania biegu tego terminu, czy też jego przedłużenia do czasu rozpatrzenia wniosku przez organ. 6. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaistniała również druga z przesłanek zawartych w art. 155 k.p.a., a mianowicie za zmianą decyzji nie przemawiały względy interesu społecznego. Należy mieć na uwadze, iż organ administracji publicznej na zasadzie uznania administracyjnego stosuje przepis art. 155 k.p.a. Należy zgodzić się ze skarżącym, że działanie takie wymaga od organu respektowania postanowień art. 7 k.p.a., w konsekwencji wykorzystania posiadanych możliwości w celu pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 9, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008, s. 721). Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem oprócz badania legalności decyzji objętej wnioskiem strony, badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do stanu faktycznego i pranego tej sprawy. W niniejszej sprawie, jak wynika z prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zastosowane przez skarżącego metoda rekultywacji i podjęte prace rekultywacyjne nie doprowadziły do osiągnięcia założonego efektu ekologicznego. Przedstawione w sprawozdaniu z prac za okres marzec-wrzesień 2012 badania wykazały, że wody podziemne są nadal zanieczyszczone substancjami ropopochodnymi. Z tego też względu nie można uznać, że przesunięcie po raz kolejny terminu wykonania tych prac będzie służyło interesowi społecznemu. Wręcz przeciwnie, wobec celu jakiemu przyświeca rekultywacja zanieczyszczonych gruntów, w interesie społecznym będzie jak najszybsze jej wykonanie. Jak słusznie podnosi GDOS, w interesie społecznym pozostaje zachowanie właściwego stanu środowiska, w tym nierozprzestrzenianie się zanieczyszczeń. Powyższe względy uzasadniają stwierdzenie, iż uwzględnienie żądania strony i dokonanie zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku rekultywacyjnego, kłóciło by się z interesem społecznym. Należy bowiem podkreślić, iż w warunkach rozpatrywanej sprawy interes społeczny wyraża się przede wszystkim w dbałości o stan środowiska i jego ochronę. IX. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.