II SA/Rz 765/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 765/18 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi S.T. (dalej: Skarżąca) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 6 pkt. 2, art. 124 ust. 1, 2, 4, 5, 6, 7, art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm. – dalej: u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, oznaczonej jako działka nr 2402/2 o pow. 0,03 ha, położonej na terenie jednostki ewidencyjnej [...], obr. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej na podstawie postanowienia o zasiedzeniu [...] z dnia [...] marca 2014 r. własność P. i S.T., przez udzielenie [...] S.A. z/s w [...] zezwolenia na budowę linii kablowej ziemnej SN-15kV długości 21,30 m, w ramach zadania "Przebudowa istniejącej linii napowietrznej SN - 15kV relacji: [...] na kablową w miejscowości [...] - etap I". Ograniczenie sposobu korzystania polegać miało na wykonywaniu prac związanych z usytuowaniem linii kablowej SN-15kV, które miały być realizowane wzdłuż granicy działki zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Na inwestora nałożono obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót. Ponadto w decyzji wskazano, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek realizacji inwestycji właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej z inwestorem. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Organ podał, że zgodnie z wpisem w ewidencji gruntów i budynków właścicielami przedmiotowej nieruchomości są P. i S.T., na podstawie postanowienia o zasiedzeniu [...] z dnia [...] marca 2014 r. Natomiast z odpisu skróconego aktu zgonu wynikało, że P.T. zmarł [...] października 1994 r. Zgodnie z informacją z Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...], po zmarłym nie toczyło się dotąd żadne postępowanie spadkowe. Wobec zatem niemożności ustalenia, komu przysługują prawa do w/w nieruchomości, Organ ocenił, że zastosowanie w sprawie znajdzie art. 124a u.g.n., określający sposób postępowania w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z uwagi na fakt, że w wyznaczonym dwumiesięcznym terminie nie zgłosił się nikt spośród osób, którym ewentualnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, zostało wszczęte postępowanie administracyjne zakończone wydaniem przedmiotowej decyzji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca, wnosząc odwołanie. Podniosła w nim, że od decyzji dotyczącej działki nr 2402/2 odwoływała się równocześnie z decyzją dotyczącą działki nr 2397/4 i nie rozumie dlaczego Starosta rozpatruje sprawy oddzielnie. Zastanawiające jest również dla Skarżącej, dlaczego pełnomocnik inwestora nie skontaktował się z nią w celu uzgodnienia lokalizacji linii i ustalenia kosztów. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a i art. 124a w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Organu w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do wydania kwestionowanego odwołaniem rozstrzygnięcia. Planowana inwestycja stanowi bowiem cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., a ponadto jest zgodna z decyzją Wójta Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...]. Pomiędzy inwestorem i Skarżącą, współwłaścicielką nieruchomości, zostały przeprowadzone rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac na działce, jednak nie zgodziła się ona na wejście na teren nieruchomości i położenie kabla energetycznego. Ponadto w wyznaczonym dwumiesięcznym terminie nie zgłosił się nikt spośród osób, którym ewentualnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda ocenił, że nie znajdują one uzasadnienia. Organ wyjaśnił, iż w razie ewentualnej niemożności przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, właścicielowi przysługuje stosowne odszkodowanie, które jednak może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. O odszkodowaniu organ orzeka w odrębnej decyzji. Wojewoda wyjaśnił również, że odwołanie od decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z działki nr 2397/4 jest przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, bowiem działka ta była objęta odrębną decyzją Starosty. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca podniosła, że nie wyraża zgody na bezprawne wkroczenie na jej działkę bez uzgodnienia, co do korzystania i co do wynagrodzenia za jej użytkowanie. Zarzuciła, że Wojewoda w swojej decyzji podaje błędne ustalenia odnoszące się nie do działki nr 2402/2, lecz do działki nr 2397/4. Ponadto podała, że za wyrażenie zgody na wykonanie prac na działce 2402/2 żąda kwoty 25 000 zł. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd oddalona, gdyż okazała się oczywiście niezasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych, WSA władny jest stosować przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przypomnieć na wstępie wypada, iż przedmiotem swej skargi S.T. uczyniła decyzję Wojewody [...] wydaną w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, polegającego na udzieleniu zezwolenia Spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] zezwolenia na realizację celu publicznego w postaci budowy linii kablowej ziemnej SN – 15kV długości 21,30 m, w ramach zadania "Przebudowa istniejącej linii napowietrznej SN – 15kV relacji: [...] na kablową w miejscowości [...] – etap I", na działce o nr 2402/2, o pow. 0,03 ha, w miejscowości [...]. Położenie tej linii na w/w działce zostało wyraźnie przewidziane w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., o nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja lokalizacyjna została dołączono do wniosku o wydanie zezwolenia. Zaskarżoną do Sądu decyzję Organy oparły m.in. na podstawie materialnoprawnej wyrażonej w art. 124 u.g.n. Wskazana w tym przepisie decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości służy zasadniczo temu, aby bez konieczności odebrania prawa własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw, uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane po to, by powstały określone urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości, jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Zezwolenie na zajęcie nieruchomości wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., jest równoznaczne z przyznaniem wnioskodawcy szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 2872/15, CBOSA). Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ na podstawie art. 124 u.g.n., sprowadza się do ustalenia konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z treścią aktów planistycznych (tj. miejscowego planu zagospodarowania terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), oraz ustalenia faktu poprzedzenia wniosku o zezwolenie rokowaniami prowadzonymi z właścicielami nieruchomości, zakończonymi niepowodzeniem. Powołany przepis u.g.n. został przez Organy zinterpretowany i zastosowany w sposób prawidłowy. Sąd nie dostrzegł także jakichkolwiek błędów w procesie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych – art. 7, 77 i 80 K.p.a. Zarzut nie przeprowadzenia rokowań poprzedzających wydanie decyzji nie mógł zostać w świetle zebranego materiału dowodowego uznany za usprawiedliwiony. Został spełniony wymóg, o jakim mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Otóż z protokołu sporządzonego dnia 31 sierpnia 2016 r. oraz 17 stycznia 2017 r. wynika w sposób niezbity, iż przedstawiciel wnioskującej o wydanie zezwolenia Spółki, zaproponował skarżącej zawarcie umowy przewidującej udostępnienie nieruchomości działki nr 2402/2. Na w/w protokołach widnieją podpisy skarżącej, potwierdzając że dysponent nieruchomości nie wyraża zgody na wejście na jej teren i położenie kabla energetycznego. Jak wynika z protokołu rokowań z 25 lipca 2017 r. oraz z 20 września 2017 r., strona odmówiła podpisania umowy przewidującej udostępnienie gruntu i ustanowienie służebności przesyłu za jednorazową kwotę 490 zł. Dlatego zdecydowanie należało podzielić stanowisko Wojewody, iż w niniejszej sprawie rokowania zostały przeprowadzone, tyle tylko że w sposób nieskuteczny. Organ rozstrzygający o wydaniu zezwolenia na podstawie art. 124 u.g.n. nie ma uprawnień do prowadzenia ustaleń, co było przyczyną nieosiągnięcia pozytywnego wyniku rokowań. W zakończonym postępowaniu ocenie Organu jak również i Sądu nie podlegają warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 179/15, LEX). Natomiast niezadowolenie skarżącej z oferowanych jej propozycji nie stanowi o niewykonaniu przez wnioskodawcę obowiązku przeprowadzenia rokowań, przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia. Wyjaśnić też przyjdzie, iż z mocy art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., w przypadku o którym mowa w art. 124 tej ustawy, starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Słusznie więc organy wyjaśniły stronie, że roszczenie odszkodowawcze określone w art. 128 ust. 4 u.g.n., może być przez skarżącą dochodzone dopiero po realizacji inwestycji publicznej, i z całą pewnością nie można go ustalić w treści przedmiotowego zezwolenia, bowiem na tym etapie nie można jeszcze jednoznacznie oszacować szkód wiążących się z jego pełną realizacją. Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił skarżącej, że przedmiotem jego postępowania jest sprawa ograniczenia korzystania z nieruchomości o nr 2402/2. Natomiast odwołanie od decyzji dotyczącej działki o nr 2397/4, będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, bowiem działka ta jest objęta inną decyzją Starosty. Dlatego nie ma racji skarżąca twierdząc, że pracownicy Wojewody wydali decyzję na inną działką niż działka o nr 2402/2 w [...]. Prawidłowo zastosowano przepisy u.g.n dotyczące nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w postaci art. 124a w zw. z art. 114 ust. 3 i 4 u.g.n. Dowody podania informacji o zamiarze wywłaszczenia w/w działki do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych starostwa powiatowego, a także przez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnopolskim znajdują się w aktach Starosty [...]. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte po upływie dwóch miesięcy od dnia dokonania ogłoszeń, co wypełnia dyspozycję art. 114 ust. 4 u.g.n. Reasumując, wydane w toku instancji decyzje administracyjne są aktami legalnymi, zaś Sąd nie doszukał się w nich naruszeń prawa procesowego jak i materialnego, mogących decydować o zastosowaniu kompetencji kasacyjnych, na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. Z wyżej wyłożonych przyczyn skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.