II OSK 1671/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 621/18 w sprawie ze skarg [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 621/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, orzekł następująco: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r., którą organ ten na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 290; dalej: "Prawo budowlane") zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę inwestycji p.n. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej 55488 [...], w skład której wejdą: wieża stalowa wysokości 64,8 m n.p.t., rama z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi, drogi kablowe, system antenowy składający się z trzech anten sektorowych typu 80010817 zainstalowanych na wysokości 64,8 m n.p.t, dla azymutów 0, 120 i 240 stopni, oraz dwóch anten radioliniowych o średnicy 0,6 m, zainstalowane na wysokości 58,8 m n.p.t. dla azymutów 202 i 326 stopni, wewnętrzna linia zasilająca, ogrodzenie, zjazd publiczny z drogi powiatowej nr 1126K (działka nr ewid. 80), w miejscowości [...], na działkach o nr. ewid. gr. 57/2 i 80. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że całkowita i prawidłowa analiza sprawy uzasadniała wydanie pozwolenia na budowę. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] zarzucił organowi II instancji wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a [...] zarzuciła naruszenie prawa i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę [...] podkreślił, że wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej musi być poprzedzone uzyskaniem: (1) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 71 i 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także (2) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] uznał, że nie ma konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ - jak wynika z twierdzeń inwestora - budowany obiekt nie będzie zagrażał środowisku naturalnemu. W ocenie skarżącego, powołanie się wyłącznie na stanowisko inwestora jest niewystarczające. Konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika m.in. z faktu, że w poprzedniej decyzji wydanej w przedmiocie budowy stacji bazowej w miejscowości [...] (decyzji kasatoryjnej) organ II instancji sygnalizował taką potrzebę. Natomiast druga strona skarżąca, t.j. [...], zarzuciła zaskarżonej decyzji Wojewody [...] naruszenie art. 36, art. 59 ust.1 pkt 2, w zw. z art. 63, art. 71 ust.2 pkt 2 oraz art.72 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez nieuzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz niesporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na jego specyfikę i możliwość potencjalnego zagrożenia dla środowiska, a w szczególności zdrowia i życia ludzi; naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 5 tej ustawy oraz w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie i uznanie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie stanowi inwestycji celu publicznego, a w związku z tym po stronie inwestora nie występuje konieczność uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe formalne zarzuty były dodatkowo uzasadniane przekonaniem o szkodliwości dla zdrowia ludzi oddziaływana promieniowania elektromagnetycznego emitowanego przez anteny stacji bazowej. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Wskazał, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga, aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Tymczasem Wojewoda [...] nie wyjaśnił wszystkich niejasności, nie podał kompletnych motywów przyjętego rozstrzygnięcia, do czego zobowiązuje go treść art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie odniósł się również do wszystkich zarzutów odwołania. W ocenie sądu organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji, naruszyły więc art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie trudno uznać, że organ odwoławczy dokonał pełnej merytorycznej i prawnej oceny decyzji I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak bowiem zwłaszcza wyjaśnienia dotyczącego oddziaływania dwóch anten radioliniowych, a wskazano tylko ich średnice, azymuty i wysokości, na jakich będą zamontowane. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie wniosła [...] S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania polegające na przyjęciu, że uchybienia organu II instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w odniesieniu do konstrukcji uzasadnienia wyroku, w związku z przekonaniem, że naruszenie prawa przez organ miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. i przyjęcie, że Wojewoda [...] uchybił obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie wyjaśnił szczegółowo, czy inwestycja jest zgodna miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie określenia pól elektromagnetycznych wszystkich anten projektowanej inwestycji, ich parametrów i wysokości promieniowania elektromagnetycznego celem wykazania, czy w miejscach dostępnych dla ludności będą utrzymywane dopuszczalne poziomy tego promieniowania. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną szczegółowego opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mimo wniosku [...] S.A. w [...] o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Ponadto w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skupiają się na wadach postępowania dowodowego i uzasadnienia wyroku sądu I instancji, ale nie odnoszą się do treści zaskarżonej decyzji. Tymczasem, wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżoną decyzję, wskazując na niewystarczające ustalenia w zakresie: - zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; - istotnych, ogólnych informacji dotyczących charakterystyki emitowanych pól elektromagnetycznych przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, pozwalającej na wyjaśnienie, dlaczego przedmiotowa stacja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących chociażby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z uwzględnieniem jej oddziaływania na miejsca dostępne dla ludności; - uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ponieważ w sytuacji, gdy przedmiotowa stacja bazowa budzi poważne zastrzeżenia społeczności lokalnej powyższe informacje dotyczące emitowanych wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego dla poszczególnych anten powinny zostać umieszczone również w uzasadnieniu decyzji celem wykazania, czy nie przekraczają wartości ustalonych w kluczowym dla tych ustaleń przepisie § 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; - ogólnikowego wskazania - z powołaniem się na analizę środowiskową z marca 2016 r. - że "pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych nie wystąpi w miejscach dostępnych dla ludności", z uzasadnieniem, że "ponadnormatywne pole o mocy wyższej niż 0,1 W/m2 wystąpi w przestrzeni nad działkami skarżących , na wys. min 40,7 m n.p.t., a więc w miejscu niedostępnym dla ludzi". Należy uznać to za istotny brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ponieważ prowadzi to do pominięcia wyjaśnienia co znaczy sformułowanie "miejsca niedostępne dla ludzi". Jest tak, mimo że art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 519) zawiera legalną definicję wyrażenia "miejsca dostępne dla ludności" odnoszoną do ochrony środowiska przed polami elektromagnetycznymi. Organ odwoławczy jednak nie odniósł się rzetelnie i szczegółowo do tej kwestii, mimo że odwołujący się [...] i [...] wyrazili obawę, że stacja bazowa stanowić będzie zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców. Sąd kasacyjny uznał również, że w kontrolowanej decyzji organ odwoławczy naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ nie przedstawił bowiem własnych ustaleń w powyższym zakresie, zwłaszcza nie zweryfikował danych zawartych w dokumentacji projektowej, w szczególności kwalifikacji środowiskowej, nie przedstawił pogłębionych rozważań dlaczego inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko i dlaczego organ nie widzi potrzeby przygotowania oceny oddziaływania na środowisk, nie wyjaśnił swojego uznania dla stanowiska zawartego w analizie środowiskowej, w której nie uzasadniono rzetelnie tezy, że pola elektromagnetyczne nie występują w miejscach dostępnych dla ludności. W przedstawionym stanie rzeczy należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., że Wojewoda [...] rzeczywiście uchybił obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do zarzutów odwołania. Nie przeprowadził wyjaśniającego postępowania dowodowego w zakresie określenia pól elektromagnetycznych wszystkich anten projektowanej inwestycji, ich parametrów i wysokości promieniowania elektromagnetycznego celem wykazania, czy w miejscach dostępnych dla ludności będą dotrzymywane dopuszczalne poziomy tego promieniowania. Jest już wiedzą uznawaną za powszechną, że budowa i instalacja anten oraz stacji bazowych telefonii komórkowych może być przedsięwzięciem zaliczanym do oddziałujących na środowisko. Tym samym, organ badający wniosek o pozwolenie na budowę powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające pod tym kątem. Powinien zbadać konieczność dokonania oceny, czy przedsięwzięcie nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonana analiza i wyjaśnienia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu. Ponieważ Sąd I instancji zasadnie dopatrzył się uchybień procesowych organu odwoławczego, czyli naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., w wydaniu decyzji bez uprzedniego dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych pozwalających na prawidłową własną subsumcję, a zatem również z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – zasadnie również uchylił zaskarżoną do Sądu decyzję zawierając jednocześnie w uzasadnieniu wskazania dla organu co winien uczynić. Za bezpodstawny należy uznać również zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku. Sąd pierwszej instancji nie zastosował przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wynika to z sentencji zaskarżonego wyroku, którym uchylono zaskarżoną decyzję. Nie stwierdzono nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Również ze wskazanej w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie wynika, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał się na art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W części wstępnej rozważań Sąd przytoczył treść wszystkich przepisów art. 145 § 1 p.p.s.a., ale w dalszej części rozważań doprecyzował, że uznał zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zauważyć też należy, że uzasadnienie wyroku Sądu odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym. Uzasadnienie przedstawia jasne stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19). Abstrakcyjna norma procesowa zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a. została przez skarżącego kasacyjnie odniesiona do okoliczności niniejszej sprawy tylko w jednym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej, stwierdzając, że rozstrzygnięcie sprawy nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Jest oczywiste, że tego rodzaju teza zawiera w sobie próbę oceny prawidłowości orzeczenia. Tymczasem, powołując się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować treści i trafności merytorycznej wyroku, a jedynie brak możliwości instancyjnej kontroli orzeczenia, co w sprawie nie zaistniało. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.