II OSK 1122/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K., S. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 50/18 w sprawie ze skargi M. K., S. K., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K., S. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A. solidarnie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 50/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K., S. K., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – w punkcie pierwszym umorzył postępowanie w przedmiocie bezczynności organu, a w punkcie drugim w pozostałym zakresie skargę oddalił. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1691/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej w skrócie "GINB") z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w części uchylającej decyzję GINB z dnia [...] marca 2009 r. w zakresie dotyczącym lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] na działkach nr [...] i [...] w miejscowości B. i w tym zakresie stwierdził, że decyzja GINB z dnia [...] marca 2007 r. została wydana z naruszeniem prawa (punkt pierwszy wyroku), w pozostałej części skargi oddalił (punkt drugi wyroku). Wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2859/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok w punkcie drugim i w tej części sprawę przekazał Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a w pozostałej części oddalił skargę kasacyjną. W związku z brakiem skargi kasacyjnej co do punktu pierwszego wyroku z dnia 29 września 2016 r. rozstrzygnięcie w tym zakresie stało się prawomocne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z dnia 31 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1124/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. w części utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2009 r. Powyższy prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy został przesłany do GINB przy piśmie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1124/17 (data wpływu do organu 7 lutego 2018 r.). Pismem z dnia 7 marca 2018 r. GINB na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., w związku z niezakończonym postępowaniem wyjaśniającym, wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 6 kwietnia 2018 r. Pismem z dnia 29 marca 2018 r. GINB wezwał inwestora, tj. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (zwaną dalej w skrócie "GDDKiA") do dostarczenia w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania niniejszego pisma dokumentów, z których wynika, że w dniu wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę bądź obecnie GDDKiA posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działkami o nr [...] i [...], obr. B., gm. S. Jednocześnie GINB wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 27 kwietnia 2018 r. Pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. GINB działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. w związku z niezakończonym postępowaniem wyjaśniającym, ponownie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 28 maja 2018 r. W tym samym dniu, tj. 27 kwietnia 2018 r. do GINB wpłynęło pismo GDDKiA z dnia 23 kwietnia 2018 r. stanowiące odpowiedź na powyższe wezwanie z dnia 29 marca 2018 r. Pismem z dnia 28 maja 2018 r. GINB w związku z niezakończonym postępowaniem wyjaśniającym ponownie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 28 czerwca 2018 r. W dniu 1 czerwca 2018 r. do GINB wpłynęło pismo S. K. działającego w imieniu własnymi oraz w imieniu E. P., D. P., E. T., K. B., H. A., M. K. i L. B., wzywające do wykonania wyroku i usunięcia naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], [...] GINB uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie stwierdził, że decyzja GINB z dnia [...] marca 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności z uwagi na art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, z późn. zm.); a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję GINB z dnia [...] marca 2009 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. organ umorzył postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez G. K., reprezentowaną przez S. K. Rozpoznając skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez GINB w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach powołanego na wstępie wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r. wskazał, że toczące się postępowanie administracyjne zakończone zostało wspomnianą uprzednio decyzją GINB z dnia [...] czerwca 2018 r. Postępowanie w sprawie bezczynności w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, bowiem w związku z wydaniem decyzji brak było podstaw do zobowiązywania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organu przewlekłości, którą skarżący upatrywali w niezasadnym wezwaniu w dniu 29 marca 2018 r. przez organ inwestora, tj. GDDKiA do dostarczenia dokumentów z których wynika, że w dniu wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę bądź obecnie GDDKiA posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działkami o nr [...] i [...], obr. B., gm. S.. W odpowiedzi na to pismo inwestor przesłał decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] ograniczającą sposób korzystania z działek nr [...]oraz [...] poprzez zezwolenie GDDKiA na przeprowadzenie na ww. działkach prac związanych z przebudową kanalizacji teletechnicznej i przebudową sieci energetycznej niskiego napięcia (kabel ziemny). Działanie organu nie było więc zbędne, gdyż wbrew stanowisku zawartemu w skardze GDDKIA dysponowała żądanymi przez organ dokumentami, które przesłała. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. K., S. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A. zaskarżając go w części obejmującej punkt drugi zaskarżonego wyroku, tj. w zakresie, w jakim skarga została oddalona. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., zarzucono naruszenie: 1) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a. i art. 36 § 1 K.p.a. poprzez niestwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (w ciągu miesiąca od przekazania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1124/17 uchylającego decyzję organu wyższego stopnia i otwierającego do rozpoznania odwołania złożonego przez skarżących); 2) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że ww. przepis zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu lub podjęcia określonej czynności w określonym terminie, co po wydaniu w toku sprawy sądowo-administracyjnej żądanego orzeczenia nie jest możliwe podczas gdy norma ww. przepisu obliguje także do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (mimo wydania w toku postępowania orzeczenia) miały miejsce oraz czy nastąpiło to z naruszeniem prawa. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę ww. wyroku w zaskarżonym zakresie poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji tylko w zakresie punktu drugiego zaskarżonego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji w punkcie pierwszym wyroku umorzył postępowanie w przedmiocie bezczynności organu, a w punkcie drugim oddalił skargę w pozostałym zakresie obejmującym przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie. Mając na uwadze zakres zaskarżenia skargą kasacyjną, rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny będzie obejmowało tylko punkt drugi zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że argumenty zawarte w skardze kasacyjnej i dotyczące bezczynności organu z powodu nie objęcia ich przedmiotem skargi kasacyjnej nie będą rozpoznawane, ponieważ tak sama strona skarżąca kasacyjnie określiła granice sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przechodząc do kontroli sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna zawiera zasadniczo usprawiedliwione podstawy. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy w tej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę postępowania organu pierwszej instancji co do przewlekłości jego prowadzenia. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych które skutkują tym, że wprawdzie formalnie organ nie jest bezczynny, ale czynności te nie służą wyjaśnianiu istotnych w sprawie okoliczności. W orzecznictwie sądowym pojęcie "przewlekłość postępowania" określa się mianem opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwiania sprawy (por. wyrok NSA z 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2255/17, opub. w Lex nr 2681689; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, opub. w Lex nr 1228235). Tym samym przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia analizując celowość i terminowość podejmowania czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. W tej sprawie trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a. i art. 36 § 1 K.p.a. poprzez brak dokonania oceny stanu przewlekłości prowadzenia postępowania w zakresie obejmującym ocenę zachowania miesięcznego terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Należy podkreślić, że jeżeli przedmiotem skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, to obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny poszczególnych czynności podejmowanych w sprawie przez organ administracyjny od chwili wszczęcia postępowania aż do dnia jego zakończenia. Tylko bowiem skrupulatna ocena tych czynności pozwala na ocenę, czy w sprawie zaistniał stan przewlekłości i czy przewlekłość ta stanowiła naruszenia prawa bądź też była to przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony zaniechał wykonania obowiązku przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej, polegające na niedokonaniu oceny, czy postępowanie odwoławcze prowadzone przez organ nosiło cechy przewlekłości. Nie można bowiem uznać w tej sprawie za prawidłową ocenę stanu przewlekłości prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił jedynie, że wezwanie inwestora (GDDKiA) z 29 marca 2018 r. było zasadne i że odpowiedź inwestora pozwoliła na ustalenie istotnej w sprawie okoliczności. Sąd pierwszej instancji nie zbadał natomiast, ile czasu upłynęło od chwili otrzymania akt administracyjnych przez organ administracyjny do chwili podjęcia pierwszych czynności, jakie to były czynności i czy zmierzały one do należytego skoncentrowania czynności dowodowych, a także kiedy zakończono postępowanie. Tylko bowiem ocena całego okresu prowadzenia w danej instancji postępowania od chwili - tak jak miało to miejsce w tej sprawie - otrzymania akt administracyjnych pozwala na stwierdzenie, czy przewlekłość miała miejsce i czy stanowiła ona naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2660/18, opub. w Lex nr 2682345). Zasadność tego zarzutu przesądza o zasadności skargi kasacyjnej objętej zakresem zaskarżenia. Natomiast drugi z zarzutów skargi kasacyjnej jest jedynie częściowo usprawiedliwiony. Skarżący kasacyjnie zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a. poprzez odmowę przyjęcia, że ww. przepis zawiera normę, zgodnie z którą skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega rozpoznaniu mimo wydania w toku postępowania orzeczenia i dotyczy oceny, czy przewlekłość ta miała miejsce oraz czy nastąpiło to z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdzając wydanie decyzji przez GINB w dniu [...]czerwca 2018 r. umorzył postępowanie jedynie w przedmiocie bezczynności tego organu. Oceniał natomiast, aczkolwiek wadliwie, przewlekłość tak prowadzonego postępowania. Nie można więc zarzucić Sądowi, że całkowicie zaniechał dokonania jakiejkolwiek oceny stanu przewlekłości postępowania na skutek jego zakończenia decyzją administracyjną. W tej sprawie przedwczesnym byłoby rozstrzyganie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do stanu przewlekłości postępowania zakończonego decyzją GINB z [...] czerwca 2018 r. To Sąd pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny przewlekłości, a rolą Sądu drugiej instancji jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, Sąd pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę rozważy, czy GINB prowadził niniejsze postępowanie w sposób przewlekły, a jeśli tak, to czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa, a w dalszej kolejności rozważy podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a., tj. czy zasadny jest wniosek strony skarżącej o zasądzenie grzywny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchylając punkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym stronie wnoszącej skargę kasacyjną należy się od organu zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K., S. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A. solidarnie zasądzić solidarnie kwotę 600 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej, kwotę opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).