I OSK 2255/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 21/17 w sprawie ze skargi F. w W. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta K. w sprawie odmowy przyjęcia ofert pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz F. w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 21/17, oddalił skargę F. w W. (dalej jako "Fundacja") na przewlekłość postępowania przed Prezydentem Miasta K. w sprawie odmowy przyjęcia ofert pracy. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Fundacja pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przed Prezydentem Miasta K. (Grodzkim Urzędem Pracy w K.) w sprawie odmowy przyjęcia ofert pracy złożonych przez Fundację na stanowiska: - programista aplikacji w dniu 9 sierpnia 2016 r., - projektanta aplikacji mulimedialnych, animacji i gier komputerowych w dniu 10 sierpnia 2016 r., - grafika w dniu 10 sierpnia 2016 r., - specjalisty do spraw reklamy i marketingu w dniu 10 sierpnia 2016 r., - projektanta grafik i multimediów w dniu 10 sierpnia 2016 r., - specjalisty do spraw reklamy i marketingu w dniu 10 sierpnia 2016 r., - programisty aplikacji w dniu 10 sierpnia 2016 r. - specjalista ds. marketingu w dniu 16 sierpnia 2016 r., - nauczyciel pedagog w dniu 24 sierpnia 2016 r., - fotograf w dniu 24 sierpnia 2016 r., - specjalisty do spraw reklamy i marketingu w dniu 12 października 2016 r., - realizatora filmu wideo (wideofilmowiec) w dniu 12 października 2016 r., Fundacja wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do przyjęcia złożonych ofert pracy, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości prowadzonego postępowania, która miała cechy rażącego naruszenia prawa oraz przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 21.385,15 zł. Skarga została poprzedzona zażaleniem z dnia 25 listopada 2016 r. skierowanym do Prezydenta Miasta K., które zostało przekazane w dniu 12 grudnia 2016 r. do Wojewody M. Fundacja wskazała, że odmowy przyjęcia ofert pracy były całkowicie niezasadne, ponadto informowano ją o stanowisku zwykłym pismem bez zachowania trybu administracyjnego. Organ naruszył obowiązki wynikające z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 – dalej jako "ustawa"), w szczególności z przepisu art. 36 ust. 5 f oraz negatywnie wpływał na lokalny rynek pracy, pozbawiając osoby bezrobotne i poszukujące pracy możliwości skorzystania z ofert pracy. Fundacja nie zgodziła się z argumentacją organu wyrażoną w piśmie z dnia 19 października 2016 r., zmierzającą do przekazania sprawy właściwości Urzędu Pracy m. st. Warszawy i podniosła, że czynności organu w sprawie kierowanych do niego ofert pracy są pozorne i zmierzają do przewlekłości postępowania. Wskazała, że odmowa przyjęcia ofert pracy wpływa na prawa i obowiązki osób trzecich i winna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Przemawia za tym przepis art. 36 ust. 5 g ustawy stanowiący, że odmowa przyjęcia oferty pracy przez powiatowy urząd pracy wymaga pisemnego uzasadnienia. Przyjęcie ofert pracy umożliwi Fundacji uzyskanie odpowiednio wykwalifikowanego pracownika. W przypadku niemożności zaspokojenia potrzeb pracodawcy na rynku lokalnym przedstawienie takiej oferty umożliwi alternatywne pozyskanie pracownika zagranicznego celem zaspokojenia powstałej luki. W odpowiedzi na skargę Prezydent miasta K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że Fundacja zgłaszała regularnie od roku 2014 oferty pracy z prośbą o wydanie informacji na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestr bezrobotnych i poszukujących pracy, niezbędnej do wydania zezwolenia na pracę cudzoziemcowi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W okresie od dnia 26 lutego 2015 r. do dnia 30 grudnia 2015 r. do Grodzkiego Urzędu Pracy wpłynęło 89 ofert ze strony Fundacji na 99 wolnych miejsc pracy, natomiast do dnia 13 maja 2016 r. organ zarejestrował 50 zgłoszonych ofert pracy na 86 miejsc. We wszystkich ofertach Fundacja jako główne miejsce wykonywania pracy wskazywała K., ul. D.. W związku z tym przyjęto, że Grodzki Urząd Pracy w K. jest właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z przepisem art. 88 c ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Fundacja wskazywała, że nie jest agencją tymczasową a docelowym miejscem wykonywania pracy jest jeden lokal mieszczący się przy ul. D. w K.. Organ nabrał podejrzeń, iż Fundacja nadużywa praktyki zatrudniania cudzoziemców. Zwrócił się w dniu 19 listopada 2015 r. do Placówki Straży Granicznej w K. , a następnie w dniu 19 czerwca 2016 r. do Placówki Straży Granicznej W.. Z odpowiedzi tej drugiej placówki zawartej w piśmie z dnia 3 sierpnia 2016 r. wynikało, że została przeprowadzona kontrola w siedzibie Fundacji w W. Pracowała tam tylko jedna osoba. Konieczność przeprowadzenia kontroli w zakresie zatrudnienia cudzoziemców została zgłoszona również Państwowej Inspekcji Pracy w K. oraz M. Urzędowi Wojewódzkiemu - Wydziałowi Spraw Cudzoziemców, który odpowiedział, że Fundacja, występując do tego urzędu z wnioskami o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców, wskazywała jako miejsce wykonywania pracy K., ul. W., który różnił się od adresu podawanego przez Fundację w zgłaszanych ofertach pracy. Okoliczność tę zgłoszono do ww. Wydziału Spraw Cudzoziemców. Organ wystosował do Fundacji w dniu 23 maja 2016 r. pismo, w którym poinformował, iż wycofuje się z realizacji wszystkich zgłoszonych ofert pracy i nie będzie przyjmował do realizacji kolejnych zgłaszanych ofert. Powodem jest postępowanie kontrolne w Fundacji prowadzone przez Państwową Inspekcję Pracy w K. Fundacja pismem z dnia 24 maja 2016 r. zakwestionowała stanowisko organu, twierdząc, że Państwowa Inspekcja Pracy zaniechała czynności kontrolnych. Organ zweryfikował tę informację i uzyskał odpowiedź (pismem z dnia 18 lipca 2016 r.), iż czynności kontrolne w Fundacji zostały wstrzymane z uwagi na złożony przez nią sprzeciw na zasadność prowadzenia czynności kontrolnych a sprawę rozpatruje Sekcja Kontroli Wewnętrznej w Głównym Inspektoracie Pracy w W. W dniach 9, 10, 15, 18 i 24 sierpnia 2016 r. Fundacja dokonała kolejnych zgłoszeń ofert pracy, których organ nie przyjął do realizacji, oczekując od Głównego Inspektoratu Pracy w W. odpowiedzi w sprawie. Stanowisko wyraził w pismach z dnia 12, 18, 26 sierpnia 2016 r. i z dnia 19 października 2016 r. Wojewoda M. w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. podniósł, iż Prezydent Miasta K. nie pozostaje wobec kierowanych przez Fundację zgłoszeń ofert pracy w przewlekłości, gdyż stosując formę pisemną, informuje o powodach odmowy przyjęcia ofert pracy. Rozpatrzenie zgłoszenia ofert pracy nie następuje w formie decyzji administracyjnych a długość postępowania uzasadniona była ustawowym obowiązkiem kontroli organu czy pracodawca nie jest objęty postępowaniem dotyczącym naruszenia przez niego przepisów prawa pracy. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, m.in., że Przedmiotem sprawy jest przewlekłość postępowania przed Prezydentem Miasta K. (Grodzkim Urzędem Pracy) w sprawie odmowy przyjęcia dwunastu ofert pracy złożonych przez Fundację i w konsekwencji niewydanie w tej sprawie decyzji. Skuteczność wniesienia skargi na przewlekłość postępowania uzależniona jest od zachowania przez stronę trybu zaskarżenia, który został uregulowany w przepisie art. 37 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią: na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Fundacja poprzedziła skargę zażaleniem (pismo z dnia 25 listopada 2016 r.) skierowanym co prawda do organu niewłaściwego, gdyż pozostawiającego w przekonaniu Fundacji w przewlekłości (Prezydenta Miasta K.), ale ostatecznie, wskutek przekazania pismem z dnia 12 grudnia 2016 r., zażalenie trafiło do organu właściwego - Wojewody M. Na podstawie przepisu art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej: (...) organem wyższego stopnia jest wojewoda. Spełnienie warunków formalnych uprawnia do merytorycznej oceny skargi Fundacji. Fundacja wywodziła, że Prezydent Miasta K. podejmuje w sprawie zgłoszonych przez nią 12 ofert pracy działania pozorne i przedłużające postępowanie, w szczególności przedstawiając Fundacji powody nieprzyjęcia ofert pracy na piśmie bez zachowania formy przewidzianej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (decyzji). Fundacja nie zgadzała się przy tym z podstawowym argumentem organu, iż nieprzyjmowanie ofert pracy ma związek z postępowaniem kontrolnym prowadzonym w Fundacji przez Państwową Inspekcją Pracy, gdyż jak twierdziła, takie nie toczy się. Fundacja twierdziła, że Prezydent Miasta K. dopuszcza się przewlekłości postępowania w sprawie zgłoszonych przez nią ofert pracy i nie wydaje w sprawie decyzji. W ocenie Sądu postępowanie przed Prezydentem Miasta K. w sprawie zgłoszonych przez Fundację ofert pracy nie nosiło znamion przewlekłości. Prowadzenie w sposób przewlekły postępowania zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2016 r., II SAB/Go 68/16). Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne, oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, nie zaś fakt, że postępowanie to zostało wreszcie zakończone. Tym różni się przewlekłe prowadzenie postępowania od bezczynności organu. Sąd wskazał, że istotne zatem pozostaje, czy Prezydent Miasta K. wraz z wpływem do niego ofert pracy Fundacji podjął czynności i jakiego rodzaju. Sąd przywołał treść przepisów art. 36 ust. 5 a – g ustawy oraz § 8 i 15 rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji oraz trybu i sposobów prowadzenia usług rynku pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 667). Zdaniem Sądu z powyższych przepisów wynika, że organ zatrudnienia posiada ustawowe umocowanie do nieprzyjęcia oferty pracy między innymi w sytuacji, gdy pracodawca w okresie 365 dni przed dniem zgłoszenia oferty pracy został ukarany lub skazany prawomocnym wyrokiem za naruszenie przepisów prawa pracy albo jest objęty postępowaniem dotyczącym naruszenia przepisów prawa pracy – i o tym nieprzyjęciu ma obowiązek powiadomić pracodawcę na piśmie oraz uzasadnić tę odmowę. Przywołane przepisy nie statuują obowiązku organu zatrudnienia wydania decyzji w razie nieprzyjęcia oferty pracy. Sfomułowanie zawarte w § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, iż "powiatowy urząd pracy podejmie decyzję o nieprzyjęciu tej oferty na podstawie art. 36 ust. 5f ustawy" a następnie powiadamia tego pracodawcę o odmowie przyjęcia krajowej oferty pracy do realizacji należy rozumieć jako poprzedzający realizację obowiązku powiadomienia pracodawcy na piśmie stosunek organu do zgłoszonej oferty w świetle towarzyszących okoliczności faktycznych. Akta sprawy potwierdzają zgłoszenie przez Fundację opisanych w skardze ofert pracy. Kolejno w dniach: 9 sierpnia 2016 r. zgłoszono ofertę pracy na programistę aplikacji, w dniu 10 sierpnia 2016 r. zgłoszono oferty pracy na projektanta aplikacji mulimedialnych, animacji i gier komputerowych, grafika, specjalisty do spraw reklamy i marketingu, projektanta grafik i multimediów, specjalisty do spraw reklamy i marketingu i programisty aplikacji, w dniu 16 sierpnia 2016 r. zgłoszono ofertę pracy specjalista ds. marketingu, w dniu 24 sierpnia 2016 r. zgłoszono ofertę pracy nauczyciel pedagog i fotograf a w dniu 12 października 2016 r. zgłoszono oferty pracy specjalisty do spraw reklamy i marketingu i realizatora filmu wideo (wideofilmowiec). Organ wystosował w odpowiedzi następujące pisma: z dnia 12 sierpnia 2016 r. informujące, że zgłoszenia z dnia 9 i 10 sierpnia 2016 r. nie zostają przyjęte do realizacji z uwagi na toczące się postępowanie kontrolne w Państwowej Inspekcji Pracy, z dnia 18 sierpnia 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 16 sierpnia 2016 r. nie zostaje przyjęta z uwagi na toczące się postępowanie kontrolne w Państwowej Inspekcji Pracy, z dnia [...] sierpnia 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 24 sierpnia 2016 r. nie zostaje przyjęta do realizacji z powodu toczącego się postępowania kontrolnego w Państwowej Inspekcji Pracy oraz z dnia [...] października 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 12 października 2016 r. nie zostaje przyjęta do realizacji z powodu toczącego się postępowania kontrolnego w Państwowej Inspekcji Pracy. Informację o kontroli zaczerpnięto z pisma Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] lipca 2016 r. (nr [...]). Odpowiedzi organu następowały zatem po kilku dniach od dnia zgłoszenia ofert. W każdym przypadku termin załatwienia sprawy określony przepisem art. 35 K.p.a. został zachowany. Sąd wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie dokonuje oceny podjętej przez organ "decyzji" w rozumieniu zasadności nieprzyjęcia ofert pracy Fundacji. Kontroluje jedynie terminowość i prawidłowość podjętych w sprawie czynności organu zmierzających do zakończenia postępowania. Wskazać należy, że wymienionymi wyżej pismami (odpowiedziami) organ zakończył sprawę, gdyż na piśmie, uzasadniając stanowisko, wypowiedział się o zgłoszonych przez Fundację ofertach pracy. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Fundacja zaskarżyła wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a 1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 oraz 104 § 1 i 2 K.p.a. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji oraz trybu i sposobów prowadzenia usług rynku pracy (Dz. U. z 2014r., poz. 667) polegające na oddaleniu skargi wobec wskazania, iż zwrot "powiatowy urząd pracy podejmie decyzję o nieprzyjęciu oferty na podstawie art. 36 ust. 5f ustawy" odnosi się do stosunku organu do zgłoszonej decyzji, podczas gdy prawidłowa ocena wskazanego przepisu w kontekście - uregulowania zawartego w art. 36 ust. 5g ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - obowiązku pisemnego uzasadnienia odmowy przyjęcia oferty wskazuje, iż odmowa przyjęcia oferty pracy powinna być wydana w formie decyzji administracyjnej, a zatem wobec braku zachowania wskazanej formy rgan do dnia dzisiejszego pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce w rozpoznaniu niniejszej sprawy; 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 83 ust 1 pkt 1 oraz 84c ust. 12 i 13 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 36 ust. 5f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy polegające na oddaleniu skargi wobec uznania, iż organ słusznie odmówił przyjęcia oferty pracy wobec prowadzonego postępowania kontrolnego w Państwowej Inspekcji Pracy z całkowitym pominięciem uregulowania 84c ust. 12 i 13 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co skutkowało błędnym uznaniem, iż w dniach wydania odmów w dalszym ciągu prowadzona była kontrola, podczas, gdy wskazane uregulowania expressis verbis wskazują, iż w trakcie kontroli nie rozpoznanie sprzeciwu/zażalenia przedsiębiorcy w terminie odpowiednio 3/7 dni roboczych skutkuje odstąpieniem od czynności kontrolnych/uznaniem słuszności wniesionego zażalenia, podczas gdy od dnia uzyskania informacji przez organ (pismo z dnia [...] lipca 2016 roku, nr [...]) do dnia dokonania pierwszej odmowy przez Organ upłynęło 22 dni, a do dnia ostatniej odmowy 93 dni, a zatem wydane odmowy zostały oparte na nieaktualnym stanie faktycznym, przy dodatkowych uwzględnieniu okoliczności, iż F. jest mikroprzedsiębiorcą i jako taki podlega na podstawie art. 83 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej kontroli w roku kalendarzowym w wymiarze nieprzekraczającym 12 dni roboczych, zatem organ winien ustalić, iż w dniu pierwszej odmowy termin ten został przekroczony o 3 dni, a w dniu ostatniej odmowy termin został przekroczony pięciokrotnie co w pełni uzasadnia wniosek, iż podejmowane przez organ działania miały jedynie charakter czynności pozornych nie zmierzających w żadnym zakresie do rozpoznania istoty sprawy; 3. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, 36 § 1 oraz 37 § 1 i 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi wobec uznania, iż organ dochował terminu przewidzianego w art. 35 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, podczas, gdy organ nie podjął żadnych faktycznych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a jedynie w odpowiedzi na pisma Fundacji w okresie od 12 sierpnia do 12 października 2016 roku powoływał się na nieaktualne informacje o kontroli zaczerpnięte z pisma Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] lipca 2016 roku (nr [...]), a co za tym idzie odpowiedź organu na pismo z dnia 12 października 2016 roku oparte było jedynie na informacji z pisma uzyskanego 3 miesiące wcześniej, które w świetle pozostałych zarzutów zdezaktualizowało się znacznie wcześniej, a zatem działanie organu nosiło znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi, alternatywnie w przypadku nieuwzględnienia żądania pierwotnego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej opierają się na podstawie określonej w art.174 pkt 2 P.p.s.a., chociaż niektóre z nich powiązano z przepisami materialnoprawnymi. W rozpoznawanej sprawie F. zgłosiła do Grodzkiego urzędu Pracy w K. oferty pracy na stanowiska: - programista aplikacji w dniu 9 sierpnia 2016 r., - projektanta aplikacji mulimedialnych, animacji i gier komputerowych w dniu 10 sierpnia 2016 r., - grafika w dniu 10 sierpnia 2016 r., - specjalisty do spraw reklamy i marketingu w dniu 10 sierpnia 2016 r., - projektanta grafik i multimediów w dniu 10 sierpnia 2016 r., - specjalisty do spraw reklamy i marketingu w dniu 10 sierpnia 2016 r., - programisty aplikacji w dniu 10 sierpnia 2016 r. - specjalista ds. marketingu w dniu 16 sierpnia 2016 r., - nauczyciel pedagog w dniu 24 sierpnia 2016 r., - fotograf w dniu 24 sierpnia 2016 r., - specjalisty do spraw reklamy i marketingu w dniu 12 października 2016 r., - realizatora filmu wideo (wideofilmowiec) w dniu 12 października 2016 r. W odpowiedzi na zgłoszone oferty pracy organ wystosował do Fundacji następujące pisma: z dnia 12 sierpnia 2016 r. informujące, że zgłoszenia z dnia 9 i 10 sierpnia 2016 r. nie zostają przyjęte do realizacji z uwagi na toczące się postępowanie kontrolne w Państwowej Inspekcji Pracy, z dnia [...] sierpnia 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 16 sierpnia 2016 r. nie zostaje przyjęta z uwagi na toczące się postępowanie kontrolne w Państwowej Inspekcji Pracy, z dnia [...] sierpnia 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 24 sierpnia 2016 r. nie zostaje przyjęta do realizacji z powodu toczącego się postępowania kontrolnego w Państwowej Inspekcji Pracy oraz z dnia [...] października 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 12 października 2016 r. nie zostaje przyjęta do realizacji z powodu toczącego się postępowania kontrolnego w Państwowej Inspekcji Pracy. W pismach tych organ powoływał się na informację Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 18 lipca 2016 r. (nr L.dz.GUP 48598) o przeprowadzanej kontroli. Zarzut naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 oraz art. 104 § 1 i 2 K.p.a. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji oraz trybu i sposobów prowadzenia usług rynku pracy (Dz. U. z 2014r., poz. 667 – dalej jako "rozporzadzenie’) oraz art. 36 ust. 5f i ust. 5g ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., 1265 ze zm. – dalej jako "ustawa"), skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji publicznej nie dopuścił się przewlekłości bowiem nie ma podstaw aby organ odmawiając przyjęcia oferty pracy był zobowiązany do wydania decyzji. W związku z tym należy zauważyć, że sprawa przyjęcia ofert pracy została uregulowana w przepisach art. 36 ust. 5f i 5g ustawy, zgodnie z którymi powiatowy urząd pracy może nie przyjąć oferty pracy, w szczególności jeżeli pracodawca w okresie 365 dni przed dniem zgłoszenia oferty pracy został ukarany lub skazany prawomocnym wyrokiem za naruszenie przepisów prawa pracy albo jest objęty postępowaniem dotyczącym naruszenia przepisów prawa pracy. Odmowa przyjęcia oferty pracy przez powiatowy urząd pracy wymaga pisemnego uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wskazania w powyższych przepisach formy jaką przybiera odmowa przyjęcia oferty pracy, nie stanowi przeszkody dla uznania, że przedmiotowa sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Na wstępie wskazać należy, a co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 10/01 (uchwała dostępna w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"), że: "Należy zgodzić się z tym kierunkiem orzecznictwa sądowego oraz wypowiedziami w piśmiennictwie prawniczym, z których wynika stanowisko, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, iż określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych, załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Trafny jest pogląd wyrażony między innymi w uzasadnieniach uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 3/ oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 /ONSA 2000 Nr 2 poz. 54/, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy /np. zezwala, przydziela, potwierdza, wyraża zgodę/". Zauważyć także trzeba, że przeważa obecnie pogląd, który Naczelny Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej, która jest negatywnym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona, powinna być załatwiona w formie decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 850/06; wyrok z 10 października 2007 r., sygn. akt II 1719/03; postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 230/09; postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2741/15, CBOSA). W związku z powyższym uznać należy, że przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawia skarżącego możliwości skutecznego wszczęcia postępowania sądowego celem zbadania zgodności z prawem odmowy przyjęcia ofert pracy, a w konsekwencji ustalenia, czy zaistniały przesłanki wskazane w art. 35 ust. 5f ustawy. Mogłoby też doprowadzić do nadużywania prawa przez organ i wydania niezasadnych odmów przyjęcia kolejnych ofert pracy bez formalnej możliwości zweryfikowania stanowiska organu w postępowaniu międzyinstancyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I Za wskazanym poglądem przemawia także nałożony na organ, przepisem art. 36 ust.5g, obowiązek sporządzenia pisemnego uzasadnienia do odmowy przyjęcia oferty pracy. Z tych wszystkich względów należało uznać, inaczej niż przyjął Sąd pierwszej instancji, że o odmowie przyjęcia oferty pracy organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że pojęcie "bezczynności" odnosi się do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por .wyrok NSA 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78). Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. W piśmiennictwie przyjmuje się także, że przewlekłe prowadzenie postępowania może pozostawać w związku z bezczynnością organu, które wystąpi wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu organ nie podejmuje żadnych czynności (por. J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, nr 69, s. 11). Z uwagi na powyższe zasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 oraz art. 104 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 5f i ust. 5g ustawy. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ramach skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny nie dokonuje oceny zasadności nieprzyjęcia ofert pracy Fundacji. W tych okolicznościach nie ma znaczenia zarzut naruszenia art. 83 ust 1 pkt 1 oraz 84c ust. 12 i 13 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej polegający na braku ustalenia i rozważenia przez Sąd pierwszej instancji, czy organ słusznie odmówił przyjęcia ofert pracy z uwagi na prowadzone postępowanie kontrolne. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę. W sytuacji sformułowania oceny, że organ prowadził postępowanie przewlekle, rolą Sądu pierwszej instancji będzie rozważenie kwalifikacji prawnej stwierdzonego stanu w zakresie pozwalającym na rozstrzygnięcie, czy przewlekłość miała charakter rażący, a także rozpoznanie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od Prezydenta Miasta K. na rzecz Fundacji kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na koszty te złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, kwota 100 zł uiszczona tytułem opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, kwota 17 zł jako opłata skarbowa od ustanowienia pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł. Wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.).