III SAB/Kr 21/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji "A’ w W. na przewlekłość postępowania przed Prezydentem Miasta w sprawie odmowy przyjęcia ofert pracy oddala skargę. Fundacja "A" w W pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przed Prezydentem Miasta (Grodzkim Urzędem Pracy) w sprawie odmowy przyjęcia ofert pracy złożonych przez Fundację na stanowiska: - programista aplikacji w dniu 9 sierpnia 2016 r., - projektanta aplikacji mulimedialnych, animacji i gier komputerowych w dniu 10 sierpnia 2016 r., - grafika w dniu 10 sierpnia 2016 r., - specjalisty do spraw reklamy i marketingu w dniu 10 sierpnia 2016 r., - projektanta grafik i multimediów w dniu 10 sierpnia 2016 r., - specjalisty do spraw reklamy i marketingu w dniu 10 sierpnia 2016 r., - programisty aplikacji w dniu 10 sierpnia 2016 r. - specjalista ds. marketingu w dniu 16 sierpnia 2016 r., - nauczyciel pedagog w dniu 24 sierpnia 2016 r., - fotograf w dniu 24 sierpnia 2016 r., - specjalisty do spraw reklamy i marketingu w dniu 12 października 2016 r., - realizatora filmu wideo (wideofilmowiec) w dniu 12 października 2016 r., Fundacja wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do przyjęcia złożonych ofert pracy, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości prowadzonego postępowania, która miała cechy rażącego naruszenia prawa oraz przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 21.385,15 zł. Skarga została poprzedzona zażaleniem z daty 25 listopada 2016 r. skierowanym do Prezydenta Miasta, które zostało przekazane w dniu 12 grudnia 2016 r. do Wojewody. Fundacja wskazała, że odmowy przyjęcia ofert pracy były całkowicie niezasadne, ponadto informowano ją o stanowisku zwykłym pismem bez zachowania trybu administracyjnego. Organ naruszył obowiązki wynikające z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 645), w szczególności z przepisu art. 36 ust. 5 f oraz negatywnie wpływał na lokalny rynek pracy, pozbawiając osoby bezrobotne i poszukujące pracy możliwości skorzystania z ofert pracy. Fundacja nie zgodziła się z argumentacją organu wyrażoną w piśmie z dnia 19 października 2016 r., zmierzającą do przekazania sprawy właściwości Urzędu Pracy m. st. W i podniosła, że czynności organu w sprawie kierowanych do niego ofert pracy są pozorne i zmierzają do przewlekłości postępowania. Wskazała, że odmowa przyjęcia ofert pracy wpływa na prawa i obowiązki osób trzecich i winna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Przemawia za tym przepis art. 36 ust. 5 g ww. ustawy stanowiący, że odmowa przyjęcia oferty pracy przez powiatowy urząd pracy wymaga pisemnego uzasadnienia. Przyjęcie ofert pracy umożliwi Fundacji uzyskanie odpowiednio wykwalifikowanego pracownika. W przypadku niemożności zaspokojenia potrzeb pracodawcy na rynku lokalnym przedstawienie takiej oferty umożliwi alternatywne pozyskanie pracownika zagranicznego celem zaspokojenia powstałej luki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Fundacja "A" w W zgłaszała regularnie od roku 2014 oferty pracy z prośbą o wydanie informacji na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestr bezrobotnych i poszukujących pracy, niezbędnej do wydania zezwolenia na pracę cudzoziemcowi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W okresie od dnia 26 lutego 2015 r. do dnia 30 grudnia 2015 r. do Grodzkiego Urzędu Pracy wpłynęło 89 ofert ze strony Fundacji na 99 wolnych miejsc pracy, natomiast do dnia 13 maja 2016 r. organ zarejestrował 50 zgłoszonych ofert pracy na 86 miejsc. We wszystkich ofertach Fundacja jako główne miejsce wykonywania pracy wskazywała K, ul. D. W związku z tym przyjęto, że Grodzki Urząd Pracy jest właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z przepisem art. 88 c ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Fundacja wskazywała, że nie jest agencją tymczasową a docelowym miejscem wykonywania pracy jest jeden lokal mieszczący się przy ul. D w K. Organ nabrał podejrzeń, iż Fundacja nadużywa praktyki zatrudniania cudzoziemców. Zwrócił się w dniu 19 listopada 2015 r. do Placówki Straży Granicznej, a następnie w dniu 19 czerwca 2016 r. do Placówki Straży Granicznej W. Z odpowiedzi tej drugiej placówki zawartej w piśmie z dnia 3 sierpnia 2016 r. wynikało, że została przeprowadzona kontrola w siedzibie Fundacji w W. Pracowała tam tylko jedna osoba. Konieczność przeprowadzenia kontroli w zakresie zatrudnienia cudzoziemców została zgłoszona również Państwowej Inspekcji Pracy oraz Urzędowi Wojewódzkiemu - Wydziałowi Spraw Cudzoziemców, który odpowiedział, że Fundacja, występując do tego urzędu z wnioskami o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców, wskazywała jako miejsce wykonywania pracy K, ul. W, który różnił się od adresu podawanego przez Fundację w zgłaszanych ofertach pracy. Okoliczność tę zgłoszono do ww. Wydziału Spraw Cudzoziemców. Organ wystosował do Fundacji w dniu 23 maja 2016 r. pismo, w którym poinformował, iż wycofuje się z realizacji wszystkich zgłoszonych ofert pracy i nie będzie przyjmował do realizacji kolejnych zgłaszanych ofert. Powodem jest postępowanie kontrolne w Fundacji prowadzone przez Państwową Inspekcję Pracy. Fundacja pismem z dnia 24 maja 2016 r. zakwestionowała stanowisko organu, twierdząc, że Państwowa Inspekcja Pracy zaniechała czynności kontrolnych. Organ zweryfikował tę informację i uzyskał odpowiedź (pismem z dnia 18 lipca 2016 r.), iż czynności kontrolne w Fundacji zostały wstrzymane z uwagi na złożony przez nią sprzeciw na zasadność prowadzenia czynności kontrolnych a sprawę rozpatruje Sekcja Kontroli Wewnętrznej w Głównym Inspektoracie Pracy w W. W dniach 9, 10, 15, 18 i 24 sierpnia 2016 r. Fundacja dokonała kolejnych zgłoszeń ofert pracy, których organ nie przyjął do realizacji, oczekując od Głównego Inspektoratu Pracy w W odpowiedzi w sprawie. Stanowisko wyraził w pismach z dnia 12, 18, 26 sierpnia 2016 r. i z dnia 19 października 2016 r. Wojewoda w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. podniósł, iż Prezydent Miasta nie pozostaje wobec kierowanych przez Fundację zgłoszeń ofert pracy w przewlekłości, gdyż stosując formę pisemną (zgodnie z przepisami), informuje o powodach odmowy przyjęcia ofert pracy. Rozpatrzenie zgłoszenia ofert pracy nie następuje w formie decyzji administracyjnych a długość postępowania uzasadniona była ustawowym obowiązkiem kontroli organu czy pracodawca nie jest objęty postępowaniem dotyczącym naruszenia przez niego przepisów prawa pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. jedn., Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 ww. ustawy). Przedmiotem niniejszej sprawy jest przewlekłość postępowania przed Prezydentem Miasta (Grodzkim Urzędem Pracy) w sprawie odmowy przyjęcia dwunastu ofert pracy złożonych przez Fundację A w W i w konsekwencji niewydanie w tej sprawie decyzji. Skuteczność wniesienia skargi na przewlekłość postępowania uzależniona jest od zachowania przez stronę trybu zaskarżenia, który został uregulowany w przepisie art. 37 § 1 Kpa. Zgodnie z jego treścią: na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Fundacja "A" poprzedziła skargę zażaleniem (pismo z dnia 25 listopada 2016 r.) skierowanym co prawda do organu niewłaściwego, gdyż pozostawającego w przekonaniu Fundacji w przewlekłości (Prezydenta Miasta), ale ostatecznie, wskutek przekazania pismem z dnia 12 grudnia 2016 r., zażalenie trafiło do organu właściwego - Wojewody. Na podstawie przepisu art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej: (...) organem wyższego stopnia jest wojewoda. Spełnienie warunków formalnych uprawnia do merytorycznej oceny skargi Fundacji "A". Fundacja wywodziła, że Prezydent Miasta podejmuje w sprawie zgłoszonych przez nią 12 ofert pracy działania pozorne i przedłużające postępowanie, w szczególności przedstawiając Fundacji powody nieprzyjęcia ofert pracy na piśmie bez zachowania formy przewidzianej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (decyzji). Fundacja nie zgadzała się przy tym z podstawowym argumentem organu, iż nieprzyjmowanie ofert pracy ma związek z postępowaniem kontrolnym prowadzonym w Fundacji przez Państwową Inspekcją Pracy, gdyż jak twierdziła, takie nie toczy się. Fundacja twierdziła, że Prezydent Miasta dopuszcza się przewlekłości postępowania w sprawie zgłoszonych przez nią ofert pracy i nie wydaje w sprawie decyzji. W ocenie Sądu postępowanie przed Prezydentem Miasta w sprawie zgłoszonych przez Fundację A ofert pracy nie nosiło znamion przewlekłości. Prowadzenie w sposób przewlekły postępowania zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2016 r., II SAB/Go 68/16). Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne, oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, nie zaś fakt, że postępowanie to zostało wreszcie zakończone. Tym różni się przewlekłe prowadzenie postępowania od bezczynności organu. Istotne zatem pozostaje, czy Prezydent Miasta wraz z wpływem do niego ofert pracy Fundacji podjął czynności i jakiego rodzaju. Szczegółową analizę poprzedzić jednak musi przedstawienie obowiązującego stanu prawnego w zakresie pośrednictwa pracy. Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 5a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy: pracodawca zgłasza ofertę pracy do jednego powiatowego urzędu pracy, właściwego ze względu na siedzibę pracodawcy albo miejsce wykonywania pracy albo innego wybranego przez siebie urzędu. 5b. Pracodawca zgłaszając ofertę pracy do powiatowego urzędu pracy może nie wyrazić zgody na podawanie do wiadomości publicznej informacji umożliwiających jego identyfikację przez osoby niezarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy. 5c. Zadania w zakresie upowszechniania oferty pracy, kontaktów z pracodawcą i osobami zarejestrowanymi oraz kierowanie zarejestrowanych do pracodawcy realizuje powiatowy urząd pracy, który przyjął ofertę pracy od pracodawcy. 5d. Oferta pracy, w związku z którą pracodawca nie wyraził zgody na podawanie do wiadomości publicznej informacji umożliwiających jego identyfikację, może być udostępniona w pełnym zakresie wyłącznie tym bezrobotnym lub poszukującym pracy, którzy spełniają wymagania określone w ofercie i których powiatowy urząd pracy kieruje do pracy u tego pracodawcy. 5e. Powiatowy urząd pracy nie może przyjąć oferty pracy, jeżeli pracodawca zawarł w ofercie pracy wymagania, które naruszają zasadę równego traktowania w zatrudnieniu w rozumieniu przepisów prawa pracy i mogą dyskryminować kandydatów do pracy, w szczególności ze względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, religię, narodowość, przekonania polityczne, przynależność związkową, pochodzenie etniczne, wyznanie lub orientację seksualną. 5f. Powiatowy urząd pracy może nie przyjąć oferty pracy, w szczególności jeżeli pracodawca w okresie 365 dni przed dniem zgłoszenia oferty pracy został ukarany lub skazany prawomocnym wyrokiem za naruszenie przepisów prawa pracy albo jest objęty postępowaniem dotyczącym naruszenia przepisów prawa pracy. 5g. Odmowa przyjęcia oferty pracy przez powiatowy urząd pracy wymaga pisemnego uzasadnienia. Obowiązuje również rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji oraz trybu i sposobów prowadzenia usług rynku pracy (Dz.U. z 2014 r., poz. 667). Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia : powiatowy urząd pracy nie później niż w następnym dniu po dniu otrzymania zgłoszenia krajowej oferty pracy przyjmuje tę ofertę do realizacji, jeżeli: 1) jej zgłoszenie zawiera dane wymagane oraz informacje, o których mowa w § 7, w przypadku oferty pracy dla obywateli EOG; 2) pracodawca krajowy nie zgłosił jej do innego powiatowego urzędu pracy. 2. W przypadku, gdy pracodawca krajowy zawarł w zgłoszeniu krajowej oferty pracy wymagania naruszające zasadę równego traktowania w zatrudnieniu, o której mowa w ustawie, zwane dalej "wymaganiami dyskryminującymi", lub zgłosił tę ofertę pracy do innego powiatowego urzędu pracy lub powiatowy urząd pracy podejmie decyzję o nieprzyjęciu tej oferty na podstawie art. 36 ust. 5f ustawy, powiatowy urząd pracy powiadamia tego pracodawcę o odmowie przyjęcia krajowej oferty pracy do realizacji. 3. W przypadku braku w zgłoszeniu krajowej oferty pracy danych wymaganych powiatowy urząd pracy niezwłocznie powiadamia pracodawcę krajowego o konieczności uzupełnienia zgłoszenia i w razie potrzeby pomaga pracodawcy w uzupełnieniu zgłoszenia. Nieuzupełnienie przez pracodawcę krajowego zgłoszenia w terminie do 7 dni od dnia powiadomienia powoduje, że oferta pracy nie jest przyjmowana do realizacji przez powiatowy urząd pracy. 4. Powiatowy urząd pracy, przyjmując zgłoszenie krajowej oferty pracy od pracodawcy krajowego, dla którego nie prowadził karty pracodawcy, o której mowa w § 15, przed przyjęciem tej oferty do realizacji: 1) zapoznaje się z danymi dotyczącymi pracodawcy krajowego, zawartymi w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej REGON lub innym rejestrze udostępnianym publicznie z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych; w przypadku braku zgodności danych przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio; 2) planuje kontakt z pracodawcą krajowym, który nastąpi w okresie nieprzekraczającym 30 dni od dnia otrzymania zgłoszenia krajowej oferty pracy. Z powyższych przepisów wynika, że organ zatrudnienia posiada ustawowe umocowanie do nieprzyjęcia oferty pracy między innymi w sytuacji, gdy pracodawca w okresie 365 dni przed dniem zgłoszenia oferty pracy został ukarany lub skazany prawomocnym wyrokiem za naruszenie przepisów prawa pracy albo jest objęty postępowaniem dotyczącym naruszenia przepisów prawa pracy – i o tym nieprzyjęciu ma obowiązek powiadomić pracodawcę na piśmie oraz uzasadnić tę odmowę. Przywołane przepisy nie statuują obowiązku organu zatrudnienia wydania decyzji w razie nieprzyjęcia oferty pracy. Sfomułowanie zawarte w § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, iż "powiatowy urząd pracy podejmie decyzję o nieprzyjęciu tej oferty na podstawie art. 36 ust. 5f ustawy" a następnie powiadamia tego pracodawcę o odmowie przyjęcia krajowej oferty pracy do realizacji należy rozumieć jako poprzedzający realizację obowiązku powiadomienia pracodawcy na piśmie stosunek organu do zgłoszonej oferty w świetle towarzyszących okoliczności faktycznych. Akta sprawy potwierdzają zgłoszenie przez Fundację "A" opisanych w skardze ofert pracy. Kolejno w dniach: 9 sierpnia 2016 r. zgłoszono ofertę pracy na programistę aplikacji, w dniu 10 sierpnia 2016 r. zgłoszono oferty pracy na projektanta aplikacji mulimedialnych, animacji i gier komputerowych, grafika, specjalisty do spraw reklamy i marketingu, projektanta grafik i multimediów, specjalisty do spraw reklamy i marketingu i programisty aplikacji, w dniu 16 sierpnia 2016 r. zgłoszono ofertę pracy specjalista ds. marketingu, w dniu 24 sierpnia 2016 r. zgłoszono ofertę pracy nauczyciel pedagog i fotograf a w dniu 12 października 2016 r. zgłoszono oferty pracy specjalisty do spraw reklamy i marketingu i realizatora filmu wideo (wideofilmowiec). Organ wystosował w odpowiedzi następujące pisma: z dnia 12 sierpnia 2016 r. informujące, że zgłoszenia z dnia 9 i 10 sierpnia 2016 r. nie zostają przyjęte do realizacji z uwagi na toczące się postępowanie kontrolne w Państwowej Inspekcji Pracy, z dnia 18 sierpnia 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 16 sierpnia 2016 r. nie zostaje przyjęta z uwagi na toczące się postępowanie kontrolne w Państwowej Inspekcji Pracy, z dnia 26 sierpnia 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 24 sierpnia 2016 r. nie zostaje przyjęta do realizacji z powodu toczącego się postępowania kontrolnego w Państwowej Inspekcji Pracy oraz z dnia 19 października 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 12 października 2016 r. nie zostaje przyjęta do realizacji z powodu toczącego się postępowania kontrolnego w Państwowej Inspekcji Pracy. Informację o kontroli zaczerpnięto z pisma Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 18 lipca 2016 r. (nr [...]). Odpowiedzi organu następowały zatem po kilku dniach od dnia zgłoszenia ofert. W każdym przypadku termin załatwienia sprawy określony przepisem art. 35 Kpa został zachowany. Sąd w niniejszym postępowaniu nie dokonuje oceny podjętej przez organ "decyzji" w rozumieniu zasadności nieprzyjęcia ofert pracy Fundacji. Kontroluje jedynie terminowość i prawidłowość podjętych w sprawie czynności organu zmierzających do zakończenia postępowania. Wskazać należy, że wymienionymi wyżej pismami (odpowiedziami) organ zakończył sprawę, gdyż na piśmie, uzasadniając stanowisko, wypowiedział się o zgłoszonych przez Fundację ofertach pracy. Wobec powyższego, Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Fundacji A w W oddalił ją na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.