II SAB/Go 68/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi G.D. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 maja 2016 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podaniem z [...] maja 2016 r. - na podstawie art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a) – G.D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) o wydanie zaświadczenia dotyczącego decyzji nr [...] i o urzędowe potwierdzenie faktu ostateczności względnie braku przymiotu ostateczności tej decyzji. Odpowiadając na ww. wniosek PINB pismem z [...] maja 2016r. nr [...] przesłał wnioskodawcy uwierzytelnioną kserokopię ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W związku z niewydaniem zaświadczenia o które wnioskował G.D., wnioskodawca złożył 17 maja 2016 r. do .Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w K.p.a. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. nr [...], WINB uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył PINB dodatkowy 7-dniowy termin do załatwienia sprawy z wniosku z [...] maja 2013 r. 23 maja 2016r. za pośrednictwem PINB G.D. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę – zarejestrowaną po sygnaturą II SAB/Go 68/16 – na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia o które wnioskował w piśmie z [...] maja 2016 r. Skarżący wskazał, że jego żądanie sformułowane we wniosku było jednoznaczne, tymczasem PINB nie wydał stosownego zaświadczenia. Odpowiadając na skargę PINB wyjaśnił, że w związku ze złożonym wnioskiem o wydanie zaświadczenia, 12 maja 2016 r. przesłał wnioskodawcy uwierzytelnioną kserokopię ostatecznej decyzji PINB nr [...] z [...] grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: P.p.s.a ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi G.D. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w sprawie zainicjowanej wnioskiem z [...] maja 2016 r., dotyczącym wydania zaświadczenia o ostateczności względnie braku przymiotu ostateczności decyzji PINB z [...] grudnia 2010 r. Warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W przypadku takiej skargi niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skutecznie skargę. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie okoliczność dotycząca wyczerpania trybu zażaleniowego przez G.D., pozwalająca na skuteczne wniesienie skargi, nie budzi wątpliwości, co wynika z przedstawionego stanu faktycznego. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić trzeba, że zgodnie z poglądami judykatury z przewlekłością mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 K.p.a termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd mając na uwadze okoliczności wynikające z przebiegu postępowania, stwierdził, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Skarżący wnioskował bowiem o wydanie - w trybie art. 217 K.p.a - zaświadczenia o ostateczności, względnie braku przymiotu ostateczności decyzji PINB z [...] grudnia 2010 r. Wydawanie zaświadczeń regulowane jest przepisami działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217 - 220). Zgodnie z treścią art. 217 § 1 organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: - urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.), - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.). Z kolei w myśl art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Mając na uwadze treść powyższych przepisów, uznać należało, że PINB przesyłając skarżącemu uwierzytelnioną kserokopię ostatecznej decyzji nr [...] z [...] grudnia 2010 r., załatwił wniosek skarżącego w sposób niezgodny z jego żądaniem. Organ powinien wydać wnioskodawcy żądane zaświadczenie lub postanowienie o jego odmowie, stosownie do art. 219 K.p.a. Z powyższych względów należało stwierdzić na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie przez PINB i zobowiązać ten organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 4 maja 2016 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd uznał, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w K.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 K.p.a.). Jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, CBOSA). Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy administracyjnej. Przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy pozoruje swoją aktywność. Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w ogóle, czy też podejmowania czynności pozornych. Wadą prowadzonego postepowania było bowiem przede wszystkim to, że organ niewłaściwie odczytał intencję wniosku skarżącego. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a Sąd orzekł jak w punktach I – II sentencji wyroku.