II SAB/Łd 124/14

Dnia 17 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 roku sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza S. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 100 (słownie: sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS A. B. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782) – w skrócie: "u.d.i.p.". Autor skargi wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 2014r.. W motywach skargi A. B. wyjaśnił, iż wnioskiem z [...] lipca 2014r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie przepisów prawa na podstawie, których Biuro A w S. (dalej także jako: "A") ponosi koszty obsługi prawnej dla Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. – I. M. w sprawie przed Sądem Najwyższym (sygn. akt IV P 143/13) oraz w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi (sygn. akt II SAB/Łd 57/14). Nadto skarżący wnioskował o wskazanie czy praktyki wystawiania faktur na A w sytuacji, gdy to dyrektor szkoły wynajmuje kancelarię prawną (udzielając pełnomocnictwa) są zgodne z prawem i czy w planie budżetowym A zapisywane są środki na ewentualne sprawy sądowe dyrektorów jednostek oświatowych oraz o wydanie kserokopii faktury w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 57/14. Dalej skarżący wskazał, iż w odpowiedzi na wniosek – dnia [...] sierpnia 2014r. – otrzymał pismo z dnia [...] lipca 2014r., które uznał, iż nie jest realizacją powyższego wniosku z uwagi na to, że odpowiedź jest wymijająca. Organ nie wskazał przepisów prawa, na podstawie których A, jako samodzielna jednostka nie posiadająca osobowości prawnej działająca, jako wyodrębniona jednostka budżetowa gminy może ponosić koszty pomocy prawnej w sprawach, w których to Dyrektor innej jednostki budżetowej, czyli Szkoły Podstawowej w P. wynajmował radców prawnych i udzielał im pełnomocnictw. Skarżący nie otrzymał także kserokopii faktury za obsługę prawną w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 57/14. Podkreślił, iż strona przeciwna mając 14 – dniowy termin na udzielenie odpowiedzi przesłała w ostatnim dniu lakoniczną odpowiedź nie próbując w jakikolwiek sposób współpracować w celu udzielenia informacji. Ponadto organ nie kwestionował tego, iż jest w posiadaniu faktury na obsługę prawną, o której kserokopię skarżący wnioskował. W ocenie autora skargi, Burmistrz S. reprezentuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Również przedmiot żądania dotyczy podstawowej informacji jaką jest dokument określający sposób wykonywania zadań przypisanych do podmiotu publicznego, czyli informacji publicznej. Wobec tego Burmistrz S. miał obowiązek udzielić skarżącemu informacji w sposób wskazany we wniosku z dnia [...] lipca 2014r. albo – jeżeli uznał, że zachodzą przesłanki uzasadniające ograniczenie dostępu do informacji – odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, czego nie uczynił. Udzielenie odpowiedzi wymijającej, czy wręcz lekceważącej nie jest załatwieniem wniosku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż w sprawie nie miała miejsca bezczynność, zatem nie ma także przesłanek do wymierzenia organowi kary grzywny. Jednocześnie wobec uznania, iż organ udzielił stronie żądanej informacji wniósł on o umorzenie postępowania. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej w S. A zostało powołane do obsługi finansowo – księgowej i organizacyjnej wszystkich jednostek oświaty w gminie (szkół, przedszkoli). W związku z tym A może wspierać prawnie obsługiwane jednostki, a środki finansowe niezależnie od ich usytuowania są środkami Gminy S.. W zakresie udostępnienia faktury za usługę prawną w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 57/14 organ ponownie wyjaśnił, że takiej faktury nie ma, bowiem obsługa prawna w sprawie była świadczona przez radcę prawnego w ramach stałej obsługi wszystkich spraw zlecanych przez Dyrektora A w S.. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 17 października 2014r. pełnomocnik organu oświadczył, iż wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu – Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia [...] lipca 2014r. wnioskował A. B. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie jakie dane stanowiąc informację publiczną podlegają udostępnieniu zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. W tym zakresie zwrócić wypada uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który wskazuje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne w szczególności o podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym o statusie prawnym, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, jak i majątku, którym dysponują. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obliguje do udostępnienia jako informacji publicznej danych o majątku publicznym. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Powracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż A. B. wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania, które odnosiły się do organizacji i kompetencji A, czyli jednostki budżetowej gminy S. oraz wydatkowania publicznych środków. Wynika z tego, iż wnioskowane przez skarżącego informacje niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. W odniesieniu do postawionej tezy poczynić jednak należy zastrzeżenie, bowiem jedno z pytań skarżącego skierowanych do organu w ramach procedury udostępnienia informacji publicznej odnosiło się do oceny czy określona praktyka, która w ocenie skarżącego miałaby polegać na "wystawianiu faktur na A" w sytuacji, gdy to dyrektor szkoły wynajmuje kancelarię, jest zgodna z prawem. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów (vide: wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012r., w sprawie sygn. akt: I OSK 736/12; z dnia 27 marca 2012r., w sprawie sygn. akt: I OSK 156/12; z dnia 9 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt: I OSK 1797/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012r., w sprawie sygn. akt: I OSK 2014/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego pytanie o ocenę czy praktyka działania określonego podmiotu jest prawidłowa, nie jest pytaniem o fakt, a zatem nie stanowi informacji publicznej. Wracając do zasadniczego nurtu rozważań należy wskazać, iż do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Burmistrz S. (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Ponadto należy wskazać, iż wnioskowane przez skarżącego dane (z zastrzeżeniem poczynionym uprzednio) stanowią taką informację. Tym samym przystąpić należy do oceny czy Burmistrz S., jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji pozostaje w bezczynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to na podstawie akt sprawy i to według stanu prawnego i faktycznego istniejących w dniu wydania orzeczenia. Wyjaśnić także należy, iż bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Lektura skargi pozwala odnotować, iż A. B. w dniu [...] lipca 2014r. zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z akt wynika także, iż pismem datowanym na dzień [...] lipca 2014r. (doręczonym skarżącemu w dniu 4 sierpnia 2014r.) Burmistrz S. udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Zastrzec jednocześnie wypada, iż informacje przekazane we wspomnianym piśmie organ doprecyzował i uzupełnił w treści odpowiedzi na skargę. W piśmie z dnia [...] lipca 2014r. wskazując pozycję w planie finansowym A, która odnosi się do wydatków na obsługę prawną, organ poinformował skarżącego, iż A udzieliło wsparcia prawnego dyrektorowi szkoły, co jest zgodne ze statutem tego podmiotu. W odniesieniu natomiast do trzeciego w kolejności pytania zawartego we wniosku – o przesłanie faktury za obsługę prawną w sprawie II SAB/Łd 57/14 – organ wyjaśnił, iż takowej faktury nie ma, bowiem pełnomocnik świadczył pomoc prawną na podstawie stałej obsługi prawnej. Informacje powyższe organ uzupełnił w treści odpowiedzi na skargę wskazując konkretną uchwałę organu gminy, na mocy której utworzona została jednostka budżetowa pod nazwą A. Ustalenia w przedstawionym zakresie nie wzbudzają zastrzeżeń i skutkują uznaniem, iż od momentu doręczenia skarżącemu odpowiedzi na skargę cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem Burmistrz udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej w pełnym zakresie, wynikającym z wniosku z dnia [...] lipca 2014r.. Stwierdzenie takie przesądza o konieczności umorzenia postępowania, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.. Niwelacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 P.p.s.a. i nie jest sporny w judykaturze (vide: wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 roku, w sprawie sygn. akt: I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 roku, w sprawie sygn. akt: I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 roku, w sprawie sygn. akt: II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, w sprawie sygn. akt: II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 roku, w sprawie sygn. akt: II SAB/Wa 207/13 i inne; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując zatem do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, w sprawie sygn. akt: II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, w sprawie sygn. akt: II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, w sprawie sygn. akt: II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, w sprawie sygn. akt: II SAB/Sz 34/13 i inne; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć należy, iż skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu dnia [...] lipca 2014r.. Tymczasem wnioskowana informacja została mu udostępniona w dniu 4 sierpnia 2014r., bowiem tego dnia skarżący odebrał pismo organu datowane na dzień [...] lipca 2014r.. Uzupełnienie udzielonej informacji stanowi treść odpowiedzi na skargę. Z zestawienia daty wniosku i daty doręczenia odpowiedzi na skargę wynika, że wniosek skarżącego został ostatecznie załatwiony w czasie krótszym niż miesiąc. Na tej podstawie należy uznać, że zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa. Reasumując, w punkcie pierwszym wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku, na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O zwrocie kosztów postanowił w punkcie trzecim wyroku, na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.. LS