III SAB/Gd 13/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Felicja Kajut ( spr. ) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. spraw ze skarg A.W. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora Uniwersytetu [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie; 3. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącej A. W. 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2004 r. Dziekan Wydziału Nauk Społecznych Uniwersytetu [...] skreślił skarżącą A. W. z listy studentów. Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącą odwołania od tej decyzji, Rektor Uniwersytetu [...] decyzją z dnia 2 lutego 2010 r. nr [...], orzekając ponownie w sprawie, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. A. W. wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2011 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 221/11 uchylił decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 2 lutego 2010 r. Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się w dniu 20 września 2011 r. Akta administracyjne ww. sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały wysłane Rektorowi Uniwersytetu [...] w dniu 26 października 2011 r. a ich doręczenie nastąpiło w dniu 2 listopada 2011 r. W dniu 2 lutego 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...]. Skarżąca podniosła, że odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy zostały organowi zwrócone w dniu 26 października 2011 r., zaś do chwili wniesienia skargi organ nie wydał decyzji w postępowaniu odwoławczym. Wskazała, że zaskarżyła bezczynność organu składając do niego w styczniu 2013 r. dwa zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] wniósł o jej oddalenie podając, że w dniu 11 lutego 2013 r. wydał decyzję uchylającą decyzję organu I instancji o skreśleniu skarżącej z listy studentów, o czym niezwłocznie ją powiadomił. W piśmie z dnia 28 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącej odniósł się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę i - wobec uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z dnia 22 kwietnia 2004 r.- przedstawił swoje stanowisko w sprawie Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Rektor Uniwersytetu [...] wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego w sprawie. W piśmie z dnia 6 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej stwierdził, że skarżąca nie wyraża zainteresowania przeprowadzeniem postępowania mediacyjnego z uwagi na to, że brak jest ku temu uzasadnienia. Nadto podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu 2 lutego 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kolejną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora Uniwersytetu [...] w postępowaniu odwoławczym z odwołania skarżącej z 11 maja 2004 r. od decyzji z 22 kwietnia 2004 r. wydanej przez Dziekana Wydziału Nauk Społecznych [...] o skreśleniu skarżącej z listy studentów. Skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu przebieg postępowania w sprawie. Wskazała, że postępowanie odwoławcze zostało wszczęte przez skarżącą w dniu 11 maja 2004 r., zaś przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nastąpiło zwłaszcza w okresie między 2004 r. a 2009 r. oraz miedzy 2011 r. a 2013 r. Przewlekłość postępowania wynosi zatem ok. 6,5 roku. Skarżąca zaskarżyła do organu przewlekłe prowadzenie postępowania dwoma zażaleniami w styczniu 2013 r. Do chwili wniesienia skargi organ nie wydał decyzji w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] wniósł o jej oddalenie podając, że w dniu 11 lutego 2013 r. wydał decyzję uchylającą decyzję organu I instancji o skreśleniu skarżącej z listy studentów, o czym niezwłocznie ją powiadomił. W piśmie z dnia 28 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącej odniósł się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę i - wobec uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z dnia 22 kwietnia 2004 r.- przedstawił swoje stanowisko w sprawie Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Rektor Uniwersytetu [...] wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego w sprawie. W piśmie z dnia 6 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej stwierdził, że skarżąca nie wyraża zainteresowania przeprowadzeniem postępowania mediacyjnego z uwagi na to, że brak jest ku temu uzasadnienia. Nadto podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SAB/Gd 13/13 i III SAB/Gd 14/13, stwierdził bowiem, że ww. sprawy pozostają ze sobą w związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania są wniesione przez skarżącą skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Rektora Uniwersytetu [...] postępowania odwoławczego. Stwierdzić należy, że skarżąca, z uwagi na stan faktyczny sprawy, uprawniona była do złożenia obu ww. skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość tego sądu dotyczy, zatem również sytuacji niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przedmiotowa sprawa powinna być rozpoznana przez organ administracji w trybie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U, Nr 65, poz. 385 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie wskazują terminów załatwienia sprawy dotyczącej skreślenia studenta z listy studentów, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 161 ww. ustawy mają w sprawie odpowiednie zastosowanie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w oparciu o przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym zwracając uwagę na fakt, że chodzi tutaj o takie stosowanie tych przepisów, które zapewni studentowi gwarancje procesowe. I tak w postanowieniu z 30 listopada 2011 r., I OSK 2204/11 Sąd ten stwierdził, że "nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają" (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw powinny być przez organy szkół wyższych orzekających w indywidualnych sprawach studenckich przestrzegane. Takie stanowisko odpowiada wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania, pozostaje też w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 k.p.a. ( m.in. zasada praworządności i zasada uwzględniania słusznego interesu obywateli) oraz art. 8 k.p.a. ( zasada pogłębiania zaufania do organów państwa). W przypadku wydania wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję, czy stwierdzającego jej nieważność, organ ma obowiązek załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a. Art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z powyższego wynika, że organ miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia akt administracyjnych (art. 286 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co nastąpiło w dniu 2 listopada 2011 r. Zatem miesięczny termin na załatwienie sprawy przez organ odwoławczy upłynął w dniu 4 grudnia 2011 r. Dopiero w dniu 11 lutego 2013 r. organ odwoławczy wydał decyzję w sprawie. Tym samym bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, bowiem, po wniesieniu skargi w dniu 2 lutego 2013 r. organ wydał decyzję uchylającą decyzję o skreśleniu skarżącej z listy studentów. Postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 2 wyroku. Wydanie przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, decyzji, nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się w całości bezprzedmiotowe. Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. (art. 149 § 2 p.p.s.a.) Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd podjąć może trzy rozstrzygnięcia – odnośnie zobowiązania organu do dokonania czynności, odnośnie tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz odnośnie wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe przewidziane w przepisie kwestie - a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przypadku zgłoszonego wniosku o wymierzenie grzywny, orzec w tym przedmiocie. Zatem wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 2443/12, z dnia 18 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 1953/12 ( wyroki dostępne jw.). Zdaniem Sądu bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Rektora [...] postępowania są oczywiste. Opisany powyżej przebieg postępowania nie pozostawia co do tego żadnych wątpliwości. Postępowanie trwało aż 15 miesięcy, co stanowi wielokrotność terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. W tym okresie organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie pozostając w bezczynności. Organ nie wskazał też żadnej przyczyny usprawiedliwiającej znaczne opóźnienie w załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu takie postępowanie Rektora [...] narusza wszelkie wskazane powyżej normy regulujące czas trwania postępowania administracyjnego. Przekraczanie terminów jest oczywiste i niedopuszczalne, zaś zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Z kolei przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). ( tak zob. (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Dokonując z tego punktu widzenia oceny działania organu w przedmiotowej sprawie, Sąd w pierwszej kolejności pragnie odnieść się do stanowiska skarżącej przedstawionego w skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie. Skarżąca zarzuca tam, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy miało miejsce w okresie między 2004 r. a 2009 r. oraz miedzy 2011 r. a 2013 r., zatem przewlekłość postępowania wynosi ok. 6,5 roku. Wykładnia art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia, że przepisy dotyczące przewlekłości postępowania administracyjnego wprowadzone zostały do systemu prawnego od dnia 11 kwietnia 2011 r. ( ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz.18). Wobec powyższego Sąd nie objął badaniem pod kątem zaistnienia przewlekłości całego toczącego się od 2004 r. postępowania odwoławczego, albowiem stanowiłoby to naruszenie zasady lex retro non agit. Ocenie Sądu podlegał zatem okres od daty zwrotu akt sprawy w dniu 2 listopada 2011 r. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Uwzględniając zatem przedmiot wniosku oraz czynności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy wynikające z treści przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym, Sąd stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem w okresie od otrzymania wyroku wraz aktami sprawy do dnia 11 lutego 2013 r. nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, w oczywisty sposób uchybiając terminom wyznaczonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych nie wynika, aby w sprawie toczyło się jakiekolwiek postępowanie. Przy czym z uwagi na czas przez jaki toczy się już przedmiotowe postępowanie organ winien szczególnie aktywnie zmierzać do jego szybkiego zakończenia, tym bardziej, że sprawa ta z uwagi na czas jej trwania powinna być już dobrze organowi znana, nadto z uwagi na jej przedmiot miała ona istotne znaczenie z punktu widzenia interesu strony. Taką całkowitą bezczynność i niczym nie dającą się wytłumaczyć przewlekłość postępowania Sąd uznał za rażące naruszeniem prawa. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł w pkt 1 wyroku na postawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koniec Sąd stwierdza, że orzekając w niniejszych sprawach nie wymierzył organowi grzywny, uwzględnił bowiem znany mu z urzędu fakt, że w toczącym się przed tutejszym Sądem postępowaniu zainicjowanym ze skargi skarżącej na niewykonanie wyroku Sądu z dnia 2 sierpnia 2011 r. o sygnaturze III SA/Gd 221/11, Sąd orzekł m.in. o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 5000 zł ( wyrok z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 156/13). Wymierzenie organowi grzywny w niniejszym postępowaniu stanowiłoby w istocie ponowne ukaranie organu za jego bezczynność w postępowaniu odwoławczym, co naruszałoby zasadę ne bis in idem. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą dwukrotnie wpis sądowy w wysokości (łącznie) 200 zł i koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł ( po 240 zł od każdej skargi) – zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).