I OSK 2741/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 616/15 o odrzuceniu skargi M.C. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie wypłaty należności z tytułu oddelegowania postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 616/15 odrzucił skargę M.C. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie wypłaty należności z tytułu oddelegowania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że M.C. w skardze zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji [...] rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w sprawie niewypłacenia należności pieniężnych przez Komendanta Powiatowego Policji [...] z tytułu oddelegowania do pełnienia służby w innej miejscowości, brak zajęcia stanowiska co do braku wydania tego rodzaju decyzji, brak podjęcia czynności prawnych oraz matactwo [...] w prowadzonych czynnościach wyjaśniających i manipulowanie materiałem dowodowym. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty skarżącego dotyczą bezczynności organu w przedmiocie rozpatrzenia skargi w rozumieniu art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). Wskazuje na to treść pism kierowanych przez skarżącego do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia: 18 września 2014 r., 4 listopada 2013 r. i 7 października 2013 r., w których skarżący faktycznie formułuje zarzuty nienależytego wykonywania zadań przez Komendanta Powiatowego Policji [...], naruszenia jego interesów, a także przewlekłe załatwianie sprawy. Tak postawione zarzuty determinowały rozpoznanie sprawy w trybie Działu VIII K.p.a., a więc jako postępowanie skargowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że bezczynność w zakresie rozpatrzenia tego rodzaju skargi nie może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego, ponieważ skarga załatwiana w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. otwiera jedynie postępowanie skargowo-wnioskowe, w którym organ nie rozstrzyga w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), jak również brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądową (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 227 K.p.a., przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w postępowaniu skargowo-wnioskowym nie stosuje się przepisów Działu II K.p.a. ("Postępowanie"), ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu sprawy (art. 238 § 1 K.p.a.), które nie zostało zaliczone przez ustawodawcę do aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 227 i nast. K.p.a.) jest jednocześnie jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie, w sytuacji bezczynności organu w rozpatrzeniu tego rodzaju skargi, skarżący również nie korzysta z ochrony sądowoadministracyjnej w ramach postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność. Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co w konsekwencji czyni skargę niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.C., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 3 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami polegającymi na przewlekłym prowadzeniu postępowania, rażącym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w sprawie niewypłacenia należności pieniężnych z tytułu oddelegowana do pełnienia służby w innej miejscowości. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do przebiegu zdarzeń w sprawie. Nie wziął bowiem pod uwagę, że organy te do dnia dzisiejszego, pomimo trwającej ponad 3 lata korespondencji, nie wydały decyzji administracyjnej oraz odmówiły rozważenia istotnej części dowodów, jakie skarżący przedstawił w toku postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący sformułował zarzut nienależytego wykonywania zadań przez Komendanta Powiatowego Policji [...], naruszenie praworządności, a także naruszenie jego interesów wynikających ze stosunku pracy pomiędzy nim a Komendą Powiatową Policji [...] oraz przewlekłe i biurokratyczne załatwianie jego sprawy. Sąd nie wziął również pod uwagę wniosków strony skarżącej o przeprowadzenie dowodów z dokumentów oraz z zeznań świadków, które zdaniem strony skarżącej były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a których przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, czym naruszył art. 106 p.p.s.a. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego zastosowania § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia (Dz. U. Nr 191, poz. 1598) oraz art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 3 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższe było również następstwem błędnej wykładni tych przepisów, dokonanej przez organy, której Sąd nie zakwestionował. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy oraz skargi do Sądu złożonej do Sądu pierwszej instancji bezspornie wynika, że przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Komendanta Powiatowego Policji [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku M.C. z dnia 30 lipca 2012 r. Wnioskiem tym skarżący, na podstawie art. 36 ust. 1 i 5 w zw. z art. 113 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia (Dz. U. Nr 191, poz. 1598), zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji [...] o wypłacenie należności przysługujących mu z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby w okresie: [...]. Wskazać należy, że zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy o Policji, w razie przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości albo delegowania go do czasowego pełnienia służby, policjantowi przysługują należności za podróże służbowe i przeniesienia. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość, warunki oraz tryb przyznawania należności, o których mowa w ust. 1, uwzględniając sposoby obliczania czasu podróży służbowej oraz rodzaje należności i sposoby ustalania ich wysokości oraz terminy i tryb wypłaty należności (art. 113 ust. 2). Stosownie do treści § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia, przepisy § 1-8 tego rozporządzenia (dotyczące sposobu przyznawania należności za krajowe podróże służbowe) stosuje się odpowiednio do policjanta delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. W świetle art. 11 ust. 5 cyt. rozporządzenia, należności z tytułu krajowej podróży służbowej (a więc i z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości) wypłaca się w terminie 14 dni od dnia przedłożenia przez policjanta dokumentów, o których mowa w ust. 3. Wypłata należności związanych z delegowaniem policjanta do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości następuje zatem, stosownie do przepisów w/w rozporządzenia, w drodze czynności materialno-technicznej. Przepisy ustawy o Policji oraz cytowanego rozporządzenia nie wskazują natomiast, w jakiej formie następuje odmowa wypłaty przedmiotowych należności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 761/08). Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji, dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 230/09 – w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego; wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 850/06 – w sprawie odmowy wydania zezwolenia zagranicznego; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03 – w sprawie odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 509/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82 – w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego; postanowienie WSA w Gdańsku z 8 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 262/07 – w sprawie odmowy dokonania czynności ustawienia znaku drogowego). Należy podkreślić, że również w doktrynie dostrzega się potrzebę rozróżnienia czynności polegających na potwierdzeniu istnienia prawa, od przypadków gdy dochodzi do odmowy podjęcia takich czynności. Odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku (por. A. Kisielewicz: Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Instytucje Procesu Administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 195-196; Z. Kmieciak glosa do uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, Nr 5, poz.51). Za przekonujący należy uznać również pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, iż z treści art. 104 K.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K. M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2005, str. 445-453; Cz. Martysz: Podstawa prawna decyzji administracyjnej [w:] Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali. Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2008, str. 209-216; uchwała NSA z 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 10/01). Ponadto należy zauważyć, że taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok NSA z 25 lutego 1983 r. sygn. II SA 2083/82, ONSA 1983/1/14). Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrzenie wniosku M.C. z dnia 30 lipca 2012 r. powinno zakończyć się zatem albo dokonaniem przez organ czynności materialno-technicznej, w postaci wypłaty wnioskowanych należności, albo wydaniem decyzji administracyjnej odmawiającej ich wypłaty. Stanowisko to potwierdza również sam Komendant Powiatowy Policji [...], wskazując w odpowiedzi na skargę, iż roszczenie skarżącego zostało uznane za zasadne, lecz zgodnie z obowiązującymi przepisami, jego realizacja uzależniona jest od złożenia przez w/w rachunku lub zestawienia faktycznie poniesionych kosztów podróży, czego skarżący odmawia. Organ podkreślił, że ponieważ wypłata przedmiotowej należności jest czynnością materialno-techniczną, dokonywaną na podstawie złożonych dokumentów, nie wydaje się w tej sprawie decyzji administracyjnej. Stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można mówić o odmowie wypłaty należności za delegacje, lecz o braku możliwości naliczenia należnych do wypłaty kwot, czyli dokonania czynności materialno-technicznej. Komendant Powiatowy Policji [...] podkreślił, iż dokona stosownego rozliczenia należności z tytułu w/w delegacji w terminie 14 dni od złożenia przez skarżącego stosownych dokumentów, jednak do dnia dzisiejszego skarżący dokumentów tych nie złożył. Powyższa kwestia i zasadność nierozpatrzenia do dnia dzisiejszego wniosku M.C. z dnia 30 lipca 2012 r. powinna była zatem zostać oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który winien przesądzić, czy organ pozostaje w bezczynności, czy też nie. Skarga M.C. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku M.C. z dnia 30 lipca 2012 r. jest zatem dopuszczalna. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż zarzuty skarżącego dotyczą bezczynności organu w przedmiocie rozpatrzenia skargi w rozumieniu art. 227 K.p.a. Z treści skargi do Sądu pierwszej instancji i akt sprawy nie wynika, aby skarżący domagał się rozpatrzenia jego wniosku z dnia 30 lipca 2012 r. przez Komendanta Powiatowego Policji [...] w trybie skargowym. Ponadto wskazać należy, iż skarga składana w trybie art. 227 K.p.a. jest rozpatrywana przez organ wyższego stopnia, tj. w niniejszej sprawie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. Komendant Powiatowy Policji [...] nie mógł sam – w tym trybie – rozpatrzyć skargi na własne działania. Ubocznie wyjaśnić należy, iż skarga M.C. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wydania decyzji w sprawie wypłaty należności z tytułu oddelegowania została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucona postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 509/15 właśnie z uwagi na fakt, że jej przedmiotem było postępowanie skargowe z Działu VIII K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2375/15 skargę kasacyjną od tego postanowienia oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni powyższą ocenę prawną i oceni, czy skarga M.C. na bezczynność [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 30 lipca 2012 r. jest zasadna, a więc czy organ pozostaje w bezczynności, czy też nie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznał za uzasadnione i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).