I OSK 2375/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 509/15 o odrzuceniu skargi M.C. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wydania decyzji w sprawie wypłaty należności z tytułu oddelegowania postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 509/15 odrzucił skargę M.C. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wydania decyzji w sprawie wypłaty należności z tytułu oddelegowania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że M.C. w skardze zarzucił [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Policji rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w sprawie niewypłacenia należności pieniężnych przez Komendanta Powiatowego Policji [...] z tytułu oddelegowania do pełnienia służby w innej miejscowości, brak zajęcia stanowiska co do braku wydania tego rodzaju decyzji, brak podjęcia czynności prawnych przez przełożonego na rażące zaniedbania Komendy Powiatowej Policji [...] oraz matactwo [...] w prowadzonych czynnościach wyjaśniających i manipulowanie materiałem dowodowym. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty skarżącego dotyczą bezczynności organu wyższego stopnia w przedmiocie rozpatrzenia skargi w rozumieniu art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). Wskazuje na to treść pism kierowanych przez skarżącego do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia: 18 września 2014 r., 4 listopada 2013 r. i 7 października 2013 r., w których skarżący faktycznie formułuje zarzuty nienależytego wykonywania zadań przez Komendanta Powiatowego Policji [...], naruszenia jego interesów, a także przewlekłe załatwianie sprawy. Tak postawione zarzuty determinowały rozpoznanie sprawy w trybie Działu VIII K.p.a., a więc jako postępowanie skargowe, co też [...] Komendant Wojewódzki Policji uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że bezczynność w zakresie rozpatrzenia tego rodzaju skargi nie może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego, ponieważ skarga załatwiana w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. otwiera jedynie postępowanie skargowo-wnioskowe, w którym organ nie rozstrzyga w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), jak również brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądową (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 227 K.p.a., przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w postępowaniu skargowo-wnioskowym nie stosuje się przepisów Działu II K.p.a. ("Postępowanie"), ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu sprawy (art. 238 § 1 K.p.a.), które nie zostało zaliczone przez ustawodawcę do aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 227 i nast. K.p.a.) jest jednocześnie jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie, w sytuacji bezczynności organu w rozpatrzeniu tego rodzaju skargi, skarżący również nie korzysta z ochrony sądowoadministracyjnej w ramach postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność. Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co w konsekwencji czyni skargę niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.C., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 3 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami polegającymi na przewlekłym prowadzeniu postępowania, rażącym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej należności przysługujących stronie z tytułu delegowania w okresie: [...]. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do przebiegu zdarzeń w sprawie. Nie wziął bowiem pod uwagę, że organy te do dnia dzisiejszego, pomimo trwającej ponad 3 lata korespondencji, nie wydały decyzji administracyjnej oraz odmówiły rozważenia istotnej części dowodów, jakie skarżący przedstawił w toku postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący sformułował zarzut nienależytego wykonywania zadań przez Komendanta Powiatowego Policji [...], naruszenie praworządności, a także naruszenie jego interesów wynikających ze stosunku pracy pomiędzy nim a Komendą Powiatową Policji [...] oraz przewlekłe i biurokratyczne załatwianie jego sprawy. Sąd nie wziął również pod uwagę wniosków strony skarżącej o przeprowadzenie dowodów z dokumentów oraz z zeznań świadków, które zdaniem strony skarżącej były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a których przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, czym naruszył art. 106 p.p.s.a. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego zastosowania § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia (Dz. U. z 2002 r. Nr 191, poz. 1598) oraz art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 3 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższe było również następstwem błędnej wykładni tych przepisów, dokonanej przez organy, której Sąd nie zakwestionował. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie skarżący kwestionuje bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji – jako organu wyższego stopnia w stosunku do Komendanta Powiatowego Policji [...] – w przedmiocie rozpatrzenia skargi w rozumieniu art. 227 K.p.a., a zatem w trybie przepisów działu VIII K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro możliwość zaskarżenia bezczynności organów administracji jest ograniczona zakresem przedmiotowym zawartym w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., oznacza to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest – na mocy powyższego przepisu – zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności w nim określonych. Tym samym, skarga złożona do Sądu pierwszej instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII K.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a., ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. [...] Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 22 października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 238 § 1 i art. 239 § 1 K.p.a., zawiadomił skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi. Wobec powyższego należało uznać, że w niniejszej sprawie na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., prawidłowo odrzucił skargę M.C. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów są zatem nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.