IV SA/Gl 556/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej w skrócie "k.p.a."), art. 4, art. 5 ust. 1, art. 7, art. 8, art. 13, art. 18, art. 20 ust. 1, art. 21 i art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851, dalej w skrócie "u.p.p.w.d.") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1465), odmówił przyznania E.G. (dalej: skarżąca) świadczenia wychowawczego na K.G. i W.G. na okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca sprawuje osobistą opiekę nad wyżej wymienionymi dziećmi, natomiast nie jest ich rodzicem, opiekunem prawnym, ani też faktycznym. Jak wynika bowiem z postanowienia Sądu Rejonowego w W. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...]r. sygn. akt. [...] skarżącej zostało udzielone zabezpieczenie w ten sposób, że powierzono jej pieczę nad dziećmi. Poza tym skarżąca wystąpiła także do sądu z wnioskiem o ograniczenie władzy rodzicielskiej i ustanowienie jej rodziną zastępczą. Następnie organ podkreślił, że wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Dodał również, że zgodnie z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. ograniczony został krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Z uwagi na powyższe organ uznał, że skarżąca nie jest uprawniona do pobierania świadczenia wychowawczego w związku ze sprawowaniem pieczy nad wyżej wymienionymi małoletnimi. W odwołaniu skarżąca podkreśliła, że od 29 września 2017 r. sprawuje wyłączną opiekę nad dziećmi, gdyż matka dzieci przebywa za granicą, a ojciec jest poszukiwany przez Policję w celu doprowadzenia do aresztu. Wskazała, że na mocy postanowienia z dnia [...]r. sąd udzielił zabezpieczenia powierzając jej opiekę nad małoletnimi, a dodatkowo upoważnił ją do złożenia wniosku o przyznanie należnych świadczeń z opieki społecznej. Dodała również, że od listopada nie otrzymuje na dzieci żadnych świadczeń, dzieci utrzymuje wyłącznie ze swojej pensji, natomiast po dokonaniu niezbędnych opłat pozostaje niewiele na bieżące potrzeby. Nadto od rodziców małoletnich nie otrzymuje żadnego wsparcia finansowego. Wskazała, że utrzymanie dzieci generuje wysokie koszty, obaj bowiem chłopcy wymagają leczenia stomatologicznego, a młodszy aparatu ortodontycznego. Następnie podniosła, że wnioskowane świadczenia mają służyć zaspokojeniu potrzeb dziecka i są skierowane do osób, które tą opiekę sprawują. Zdaniem skarżącej przepisy ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa opiekunów faktycznych sprawujących bieżącą pieczę oraz, że ograniczenia w dostępności do świadczeń dla osób sprawujących bieżącą pieczę godzą w interesy dzieci, chronione ustawą zasadniczą i Konwencją o Prawach Dziecka. Podsumowując wyjaśniła, że swoją argumentację oparła na wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 833/16, który zapadł w analogicznej sprawie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 23 listopada 2017 r. o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego oraz kolejnego dziecka. Postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt. [...] Sąd Rejonowy w W. udzielił skarżącej zabezpieczenia w ten sposób, że powierzył jej pieczę nad małoletnimi K.G. i W.G. na czas toczącego się postępowania o wydanie zarządzeń opiekuńczych w trybie art. 109 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz upoważnił ją do podejmowania decyzji w zakresie leczenia i nauki małoletnich, złożenia wniosku o ponowne przyznanie świadczeń z opieki społecznej oraz w innych sprawach urzędowych dotyczących małoletnich dzieci. Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Wyjaśniło również, że w myśl art. 2 pkt 10 ww. ustawy opiekun faktyczny dziecka - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Natomiast skarżąca taką osobą nie jest, nie ma też ustanowionej opieki prawnej nad dziećmi. Zdaniem Kolegium skarżąca nie spełnia przesłanek ustawowych do otrzymania świadczenia wychowawczego na wskazane dzieci, gdyż zostały one jej powierzone w pieczy, a zatem nie jest osobą uprawnioną do wnioskowanego świadczenia na te dzieci. Kolegium wskazało dodatkowo, że z tytułu ustanowienia skarżącej rodziną zastępczą będzie mogła ubiegać się o świadczenia na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. E.G. wniosła skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego na K. i W.G. W uzasadnieniu skargi zasadniczo skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu akcentując, że w przypadku zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organy odwołują się do przepisów ustawy, która w sposób niedostateczny chroni prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka pomijając nadrzędność zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, poszukując lepszej ochrony interesów opiekuna dziecka, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów ww. Konwencji. Zgodnie z art. 72 ust. 1 zd.1 i ust. 2 Konstytucji RP Rzeczypospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Z kolei zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Na tej podstawie skarżąca wywodziła, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym pomocy materialnej. Zgodnie bowiem z Konwencją, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Podsumowując skarżąca wniosła o wypłatę zaległych świadczeń wychowawczych, które z założenia powinny być wypłacane bez zwłoki na wydatki związane z wychowaniem dzieci w celu zaspokojenia ich potrzeb życiowych zagwarantowanych w Konstytucji i Konwencji o Prawach Dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. skarżąca wskazała, że postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...]r. została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletnich i z tego tytułu otrzymuje świadczenia dla rodziny zastępczej oraz dodatek wychowawczy. W związku z tym uważa, że od listopada 2017 r. do marca 2018 r. powinna uzyskać także świadczenie wychowawcze w związku ze sprawowaniem faktycznej opieki nad dziećmi. Ponadto przy pismach z dnia 9 i 11 października 2018 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w W. Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia [...]r. sygn. akt [...] o umieszczeniu małoletnich w rodzinie zastępczej i powierzeniu skarżącej funkcji rodziny zastępczej, postanowienie ww. Sądu z dnia [...]r. sygn. akt [...] o ustanowieniu opieki dla małoletnich, zaświadczenia z dnia 3 sierpnia 2018 r. o ustanowieniu skarżącej opiekunem dla małoletnich, a także decyzje o przyznaniu skarżącej świadczeń z tytułu pieczy zastępczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem – nie zaś pod względem słuszności i celowości. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia wychowawczego na małoletnie dzieci stanowił art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.. Zgodnie z tym przepisem świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Cytowana regulacja znajduje potwierdzenie w art. 13 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Zdaniem Sądu trafnie organy uznały, że skarżąca nie mieści się w kręgu osób określonych w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., uprawnionych do świadczenia wychowawczego, co skutkować musiało odmową jego przyznania. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie jest rodzicem dzieci. Nie można również uznać, że skarżąca na gruncie przepisów cyt. ustawy może być uznana za opiekuna faktycznego dziecka. Ustawa ta wprowadza bowiem definicję legalną pojęcia "opiekun faktyczny", stanowiąc w przepisie art. 2 pkt 10, że "opiekunem faktycznym" jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Natomiast ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca złożyła wniosek do sądu opiekuńczego o przysposobienie małoletnich. W związku z tym skarżąca nie mogła zostać uznana za opiekuna faktycznego dzieci. Prawidłowości wniosku w powyższym zakresie nie zmienia podnoszona przez skarżącą okoliczność, że od listopada 2017 r. sprawuje opiekę faktyczną nad dziećmi. Jeżeli bowiem określona ustawa w sposób autonomiczny definiuje pojęcia prawne, nadając im inny zakres znaczeniowy niż owe pojęcia mają w języku potocznym, to przy interpretacji tych pojęć prawnych nie jest dopuszczalne posługiwanie się wykładnią językową bazującą jedynie na potocznym znaczeniu słowa. Nie można zatem prawnego pojęcia "opiekun faktyczny" zawartego w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci interpretować wyłącznie na gruncie wykładni językowej opartej jedynie o potoczne rozumienie słów. Tego rodzaju interpretacja musiałaby zostać uznaną za contra legem. Osobą uprawnioną do świadczenia wychowawczego w świetle art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. jest również opiekun prawny. Wspomniana ustawa nie definiuje natomiast określenia opiekun prawny, co powoduje konieczność sięgnięcia w tym zakresie do regulacji ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 poz. 682 w skrócie: k.r.o.). Zgodnie z art. 145 § 1 i 2 k.r.o., opiekę ustanawia się dla małoletniego w wypadkach przewidzianych w tytule II niniejszego kodeksu. Opiekę ustanawia sąd opiekuńczy, skoro tylko poweźmie wiadomość, że zachodzi prawny po temu powód. Zgodnie zaś z art. 94 § 3 k.r.o. dla dziecka ustanawia się opiekę, jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani. Należy przy tym wyjaśnić, że brak lub ustanie władzy rodzicielskiej może wynikać bądź ze zdarzeń faktycznych (śmierć rodziców, brak pełnej zdolności do czynności prawnych wskutek małoletniości) lub ze zdarzeń prawnych (utrata pełnej zdolności do czynności prawnych wskutek orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu całkowitym lub częściowym albo wskutek orzeczenia o ustanowieniu doradcy tymczasowego wydanego przy wszczęciu lub w toku postępowania o ubezwłasnowolnienie, orzeczenie o pozbawieniu lub zawieszeniu władzy rodzicielskiej obojga rodziców lub jednego z rodziców, jeżeli drugiemu rodzicowi z innych przyczyn nie przysługuje władza rodzicielska). Brak lub ustanie władzy rodzicielskiej musi dotyczyć obydwojga rodziców, przy czym powody takiego stanu rzeczy w odniesieniu do każdego z rodziców mogą być odmienne. Natomiast rodzice dziecka są nieznani, jeżeli nie ustalono macierzyństwa i ojcostwa dziecka w sposób przewidziany w k.r.o. Zgodnie z art. 155 § 1 i 2 k.r.o. opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką, podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego. Do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej z zachowaniem przepisów art. 156 i nast. k.r.o. . Należy jeszcze zwrócić uwagę na art. 153 k.r.o., zgodnie z którym objęcie opieki następuje przez złożenie przyrzeczenia przed sądem opiekuńczym. Odebranie przyrzeczenia powinno nastąpić bezpośrednio po ogłoszeniu postanowienia o ustanowieniu opiekuna, które z mocy art. 578 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego jest skuteczne z chwilą ogłoszenia. Opiekę prawną należy natomiast odróżnić od pieczy zastępczej, która obejmuje obowiązek i prawo do wykonywania bieżącej pieczy nad osobą dziecka oraz jego wychowania. Piecza zastępcza obejmuje również reprezentowanie dziecka w powyższych sprawach, a w szczególności w sprawach alimentacyjnych (art. 1121 § 1 zd. 1 k.r.o.). Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka, bądź do opiekuna prawnego, o ile ten został przez sąd ustanowiony w trybie art. 94 § 3 k.r.o. Sprawowanie opieki nad małoletnimi może być połączone z pełnieniem funkcji rodziny zastępczej (art. 149 § 4 pkt 1 k.r.o.) wówczas zakres obowiązków i uprawnień rodziców zastępczych ulega poszerzeniu, jednak wynika on z faktu ustanowienia ich opiekunami prawnymi, a nie z faktu wykonywania pieczy zastępczej. Tymczasem skarżąca nie przedstawiła orzeczenia sądu opiekuńczego o ustanowieniu jej opiekunem prawnym małoletnich dzieci – na podstawie art. 94 § 3 k.r.o. Przy czym obowiązek dołączenia do wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego orzeczenia sądu o ustaleniu opiekuna prawnego dziecka wynika z treści § 5 pkt 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1465). Wobec tego, brak było podstaw by uznać skarżącą za opiekuna prawnego dzieci, o jakim mowa w art. 4 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 u.p.p.w.d. Natomiast na dowód sprawowanej przez siebie opieki nad dziećmi skarżąca przedstawiła postanowienie Sądu Rejonowego w W. dnia [...]r. sygn. akt. [...]. Orzeczeniem tym, wydanym w postępowaniu o wydanie zarządzeń opiekuńczych w trybie art. 109 k.r.o., udzielono zabezpieczenia w ten sposób, że powierzono skarżącej pieczę nad małoletnimi K.G. i W.G. na czas toczącego się postępowania w sprawie. Powyższego orzeczenia nie można jednak uznać za równoznacznego z orzeczeniem ustanawiającym opiekę w oparciu o regulację art. 145 i nast. k.r.o., Skoro więc materiał dowodowy sprawy nie dostarczył argumentu, że skarżąca wystąpiła o przysposobienie K. i W.G. bądź też, że została ona ustanowiona opiekunem prawnym wymienionych, to organ I instancji nie miał innej możliwości jak wydanie decyzji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego. Natomiast Kolegium musiało takie rozstrzygnięcie - jako zgodne z prawem - utrzymać w mocy. Nie kwestionując zatem okoliczności, że od listopada 2017 r. skarżąca faktycznie opiekuje się dziećmi, organy nie miały jednocześnie podstaw do udzielenia jej żądanego wsparcia, a to z racji na jednoznaczne w tym zakresie brzmienie obowiązujących regulacji prawnych. Tym samym, poza zakresem kompetencji organów znajdowało się zastosowanie innych niż ustawowe okoliczności, ze względu na brak uznania w przedmiotowym zakresie. Natomiast z przedstawionych Sądowi postanowień Sądu Rejonowego we W. oraz wydanych decyzji administracyjnych wynika, że postanowieniem z dnia [...]r. Sąd postanowił umieścić małoletnich K.G. i W.G. w rodzinie zastępczej powierzając tymczasowo tę funkcję skarżącej, która na tej podstawie otrzymała świadczenia określone w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w tym dodatek wychowawczy, będący świadczeniem o podobnym charakterze do wprowadzonego świadczenia wychowawczego. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o Prawach Dziecka skoro skarżąca sprawując pieczę nad małoletnimi uzyskała pomoc Państwa na pokrycie kosztów ich utrzymania. Natomiast okoliczność, czy pomoc ta powinna być udzielona od dnia wydania postanowienia Sądu o zabezpieczaniu z dnia [...]r. mogła zostać podniesiona w toku postępowania o przyznanie pomocy z tytułu pieczy zastępczej (por. wyrok WSA z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 586/17). Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł, jak w sentencji.