III OSK 1239/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Protokolant: sekretarz sądowy Olga Wrońska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Ośrodka [...] w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 529/18 w sprawie ze skargi [...] Ośrodka [...] w Gdańsku na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Ośrodka [...] w Gdańsku na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 529/18, po rozpoznaniu skargi [...] Ośrodka [...] w Gdańsku na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska, uchylił punkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji [...] Ośrodek [...] w Gdańsku wniósł skargę na punkt 1 zarządzenia pokontrolnego Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2018 r., nr [...]. Zarządzeniem tym, wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1688 ze zm.) – dalej: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska", Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził wobec skarżącego: 1. podjąć działania techniczne i/lub organizacyjne, celem zmniejszenia poziomu emisji hałasu do środowiska do poziomu dopuszczalnego; 2. złożyć do Marszałka Województwa Pomorskiego korektę zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2017 r.; wyznaczając termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń na dzień 31 sierpnia 2018 r. Uzasadniając wydane zarządzenie organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniach od 4 kwietnia do 15 czerwca 2018 r. w [...] Ośrodku [...] w Gdańsku stwierdził nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska. W dniu 1 czerwca 2018 r. przeprowadzono kontrolne pomiary emisji hałasu do środowiska, powodowanego działalnością Ośrodka [...] w P. przy ul. [...]. Pomiary wykonano podczas treningów do zawodów "[...]" i wykazały one przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia w dwóch punktach pomiarowych przy ul. [...], a przekroczenie maksymalne wynosiło 3,7 dB. Ponadto organ wskazał, że w ramach działalności Ośrodka powstaje odpad pyłu gumowego o kodzie 16 01 03 (zużyte opony), a wytworzenie i zagospodarowanie tego odpadu nie zostało uwzględnione w przekazanym Marszałkowie Województwa Pomorskiego zbiorczym zestawieniu informacji o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2017 r. We wniesionej skardze skarżący domagał się uchylenia powyższego zarządzenia pokontrolnego w punkcie 1, wskazując, że nałożenie na niego obowiązku podjęcia działań technicznych i/lub organizacyjnych, celem zmniejszenia poziomu emisji hałasu do środowiska do poziomu dopuszczalnego, nie znajduje podstaw prawnych, gdyż Ośrodek nie przekracza dopuszczalnego poziomu hałasu. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że skarga dotyczyła jedynie punktu 1 zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia pokontrolnego, zaś punkt 2 tego zarządzenia nie był kwestionowany i został wykonany. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu podniósł, że sformułowanie zarządzenia pokontrolnego w takim kształcie jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie nie wskazuje przepisów prawa, w oparciu o które przypisano skarżącemu naruszenie, natomiast zobowiązany podmiot nie może domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył. Jak wynika z protokołu kontroli chodzi tu o naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112). Jednakże to nie protokół kontroli wchodzi do obrotu prawnego, ale zarządzenie pokontrolne. Niewątpliwie, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli". Jednakże zdaniem Sądu meriti powyższe nie oznacza, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot będący adresatem zarządzenia naruszył przepisy prawa. Zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Jednocześnie nie jest dopuszczalne wskazanie naruszeń poprzez podanie aktu prawnego i przepisu prawa, ale bez odniesienia do szczegółowych ustaleń protokołów kontroli. Z treści zarządzenia pokontrolnego nie wynika, na podstawie jakich dokumentów ustalono, które normy skarżący przekracza, bądź narusza. Zarządzenie pokontrolne nie wskazuje przy tym przepisu prawa uprawniającego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do nałożenia na skarżącego, któremu przypisano naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu, obowiązku podjęcia działań technicznych i/lub organizacyjnych, celem zmniejszenia poziomu emisji hałasu do środowiska do poziomu dopuszczalnego. Granicę dopuszczalności wydania zarządzenia pokontrolnego wyznacza przepis art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, ale prawnych podstaw nakładanych obowiązków w jego treści należy poszukiwać w przepisach szczególnych, którymi są w szczególności przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo ochrony środowiska". Wskazania tego kontrolowane w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne nie zawiera. Sąd Wojewódzki nie odnalazł również w przepisach ustawy – Prawo ochrony środowiska takiej kompetencji. Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Ponadto, przepis art. 237 tej ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Z kolei, przepis art. 362 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Zdaniem Sądu meriti przywołane regulacje uprawniają organ ochrony środowiska, w razie stwierdzonych naruszeń, do wydania decyzji administracyjnych, a tym samym ewentualnego zastosowania dyspozycji art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Środowiska, zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną. Ponadto, jak wskazano w doktrynie, jeżeli do organu ochrony środowiska spływają skargi od osób fizycznych na działalność zakładów w zakresie hałasu, to organ ten w pierwszej kolejności powinien wykorzystać własne uprawnienia i zobligowany jest do podjęcia działań m.in. z art. 115a lub z art. 237 w zw. z art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jak dalej wskazał Sąd Wojewódzki sformułowanie kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego poprzez wskazanie: "podjąć działania techniczne i/lub organizacyjne, celem zmniejszenia poziomu emisji hałasu do środowiska do poziomu dopuszczalnego" jest nieprecyzyjne, a z jego treści nie jest możliwe odczytanie na czym miałoby polegać usunięcie wskazanych nieprawidłowości. Takie sformułowanie powoduje, że zarządzenie jest niemożliwe do wykonania, a zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnianie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." uchylił kontrolowane zarządzenie pokontrolne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Ośrodek [...] w Gdańsku. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a w konsekwencji także nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego: 1) art. 134 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., w tym częściowo w zw. z art. 11 ust. 2 i 3 lub art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Środowiska poprzez: a) odmowę zbadania wszystkich zarzutów skarżącego lub uznanie ich a priori za niezasadne (niepodlegające badaniu); b) pominięcie, że zarzuty wobec pomiaru i protokołu kontroli, były jednocześnie zarzutami wobec zarządzenia pokontrolnego, (wydania go pomimo braku podstaw faktycznych lub z naruszeniem przepisów); c) ograniczenie własnej kognicji poprzez twierdzenie, że niezależnie od treści protokołu z kontroli i sposobu w jaki przeprowadzono pomiary (bez względu na to jakie przepisy mogłyby zostać naruszone), nie jest możliwe skuteczne podważanie ich przez skarżącego lub weryfikacja przez Sąd. Okolicznością wyłączającą możliwość badania dotyczących ich zarzutów miało być "niewniesienie przez skarżącego zastrzeżeń do protokołu z przeprowadzonej kontroli" (s. 10 uzasadnienia wyroku) - ew. podpisanie protokołu; d) przypisanie niezgłoszeniu zastrzeżeń, uwag albo stanowiska kontrolowanego do protokołu z kontroli (przy podpisywaniu albo w terminie 7 dni) skutków swoistej prekluzji dowodowej, która ogranicza prawa skarżącego - wyłączając jego konstytucyjne prawo do sądu - i bezwzględnie wiąże Sąd (wykluczając badanie sprawy), a tym samym uczynienie w tego typu stanie faktycznym aktu władczego określonego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - zarządzenia pokontrolnego - niemożliwym do skutecznego zaskarżenia, choć niewykonanie zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest sankcją karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Środowiska); e) akceptowanie, że wyrok może być wydany w oparciu o wadliwy stan faktyczny i dokonanie przez organ subsumpcji nieadekwatnych przepisów lub przynajmniej bez zbadania ich prawidłowości przez Sąd; f) akceptowanie, że pomiary będące podstawą sformułowania protokołu z kontroli i zarządzenia pokontrolnego mogą być prowadzone z naruszeniem metodyki referencyjnej, choć obowiązek jej uwzględnienia wynika z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy o Inspekcji Środowiska w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i w zw. z przepisami rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. poz. 1542); 2) art. 153 P.p.s.a. poprzez niesformułowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania organu polegających na ocenie zarzutów podniesionych przez skarżącego i usunięciu wad protokołu z kontroli; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez: a) sformułowanie uzasadnienia w sposób nie dający możliwości oceny prawidłowości rozumowania WSA odnośnie do wszystkich zarzutów skargi, b) zaakceptowanie orzekania i przyjęcie, że sprawa może być dostatecznie wyjaśniona w sytuacji, w której dokumenty będące podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego nie odzwierciedlają i stanu faktycznego lub pomimo nie dokonania jego weryfikacji (w tym z uwagi na wykluczenie a priori możliwości jej przeprowadzenia); c) odmowę zbadania zarzutów skargi: - w zakresie "procedury przeprowadzenia" (s. 10 uzasadnienia wyroku) kontroli - z uwagi na "niewniesienie przez skarżącego zastrzeżeń do protokołu z przeprowadzonej kontroli" (s. 10 uzasadnienia wyroku); - polegające na sprowadzeniu zarzutów skargi do "procedury przeprowadzenia" (s. 10 uzasadnienia wyroku) kontroli, podczas gdy część z nich dotyczyła zagadnień merytorycznych, a nie formalnych (np.: nieprawidłowa kwalifikacja terenów pod kątem ich przeznaczenia/wykorzystania i przypisanie nieprawidłowych norm hałasu; nieprawdziwe określenie czasu pomiaru hałasu i długości trwania hałasu; wadliwe wyliczenie hałasu w kontekście ustalania równoważnego poziomu hałasu; wliczenie do pomiaru głośności kluczowych elementów tła akustycznego); 4) art. 134 § 1, art. 135 i art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie wszelkich możliwych środków w celu usunięcia naruszenia prawa, a tym samym uczynienie protokołu z kontroli legalnym (choć mimo wielu zarzutów nie został on nigdy oceniony), przy jednoczesnym wykluczeniu badania jego legalności (szczególnie w ujęciu materialnym), podczas gdy z uwagi na specyfikę zaskarżonego aktu Sąd był pierwszym i jedynym podmiotem, który jest uprawniony do oceny prawidłowości zarządzenia pokontrolnego; jak również, II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie: 5) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 175 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim ograniczono prawo skarżącego do sądu w kontekście zarzutów skierowanych przeciwko pomiarom i protokołowi z kontroli, jak również odmówiono mu zbadania całości sprawy przez sąd (uznano związanie nie władczą czynnością organu administracji, choć nie są one częścią wymiaru sprawiedliwości i czynnością faktyczną w postaci braku zastrzeżeń w terminie) w postępowaniu dwuinstancyjnym; 6) art. 11 ust. 2 i 3 oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Środowiska w zakresie w jakim: - dopuszczono wydanie zarządzenia pokontrolnego w oparciu o protokół kontroli niezgodny ze stanem faktycznym lub oparty o subsumpcję niewłaściwych przepisów; - podpisanie protokołu z kontroli lub niewniesienie zastrzeżeń, uwag albo stanowiska (w terminie 7 dni) mogłoby powodować bezpowrotną utratę możliwości kwestionowania prawidłowości poczynionych ustaleń i działań Organu, nawet gdyby zarzuty podniesione w późniejszym czasie były zasadne, a działania lub zaniechania Organu w czasie kontroli były nielegalne; - podstawą wydania zarządzenia kontrolnego może być protokół z kontroli sporządzony w oparciu o pomiary lub badania dokonane z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska (art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy o Inspekcji Środowiska), w tym w szczególności z naruszeniem właściwej metodyki referencyjnej (art. 12 ust. 1 ustawy Prawo ochrony Środowiska) w zw. z przepisami rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody - Dz. U. poz. 1542). Szczegółowe wyliczenie naruszonych przepisów metodyki i charakterystykę naruszenia zawarto w piśmie Skarżącego z 27 września 2018 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku lub uzasadnienia w części określnej skargą, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem z dnia 15 marca 2022 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090). W odpowiedzi na ww. zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III strony postępowania oświadczyły, że mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Rozprawa odbyła się na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III z dnia 30 czerwca 2022 r. przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość. Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Strona skarżącą podnosi zarzut naruszenia art. 134 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., w zw. z art. 11 ust. 2 i 3 lub art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez odmowę zbadania wszystkich zarzutów skarżącego lub uznanie ich a priori za niezasadne (niepodlegające badaniu); pominięcie, że zarzuty wobec pomiaru i protokołu kontroli, były jednocześnie zarzutami wobec zarządzenia pokontrolnego; twierdzenie, że niezależnie od treści protokołu z kontroli i sposobu w jaki przeprowadzono pomiary nie jest możliwe skuteczne podważanie ich przez skarżącego lub weryfikacja przez Sąd. Zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw. Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych ze skarg między innymi na decyzje administracyjne, postanowienia, zarządzenia pokontrolne. Sądy administracyjne, oprócz badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów, powinny dążyć do końcowego załatwienia sprawy. W celu realizacji tych celów, ustawodawca dał wojewódzkim sądom administracyjnym rozpoznającym sprawy w pierwszej instancji, m. in. takie instrumenty, jak te określone w art. 134 § 1 P.p.s.a.. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość wykładni bądź prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z prawem. Niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, trafnie uznał, że w realiach sprawy, zawarte w zarządzeniu pokontrolnym wskazanie: "podjąć działania techniczne i/lub organizacyjne, celem zmniejszenia poziomu emisji hałasu do środowiska do poziomu dopuszczalnego" jest nieprecyzyjne, a z jego treści nie jest możliwe odczytanie, na czym miałoby polegać usunięcie wskazanych nieprawidłowości. Powoduje, to że zarządzenie jest niemożliwe do wykonania, a zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków. Sąd Wojewódzki stwierdził, że Inspektor Ochrony Środowiska wydając zarządzenie pokontrolne "na podstawie ustaleń kontroli" jest zobligowany do szczegółowego - precyzyjnego określenia działań, jakie powinien wykonać podmiot będący adresatem tego zarządzenia. Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Na marginesie trzeba odnotować, że w świetle art. 31a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, stanowi wykroczenie zagrożone karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93). Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jednak prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Mając powyższe na uwadze nie można podzielić zarzutu skargi ograniczenia skarżącemu prawa do sądu administracyjnego. Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Z powyższych wywodów wynika również, że nałożone obowiązki winny znajdować jednoznaczne oparcie w przepisach prawa - jeśli to do nich nawiązuje wydane zarządzenie - a wywodzone z tych przepisów obowiązki musząc być interpretowane w sposób ścisły. Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że z treści przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego nie wynika, na podstawie jakich dokumentów ustalono, które ewentualnie normy skarżący przekracza czy narusza. Zarządzenie pokontrolne nie wskazuje przy tym przepisu prawa uprawniającego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do nałożenia na skarżącego, któremu przypisano naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu, obowiązku podjęcia działań technicznych i/lub organizacyjnych, celem zmniejszenia poziomu emisji hałasu do środowiska do poziomu dopuszczalnego. Strona skarżąca podnosi zarzut niezbadania przez Sąd Wojewódzki prawidłowości wykonania pomiarów hałasu, do których skarżący wniósł szereg zastrzeżeń. Z materiału aktowego wynika, że przeprowadzona przez organ kontrola, w wyniku której wydano zaskarżone zarządzenie, wykazała przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, emitowanego w dniu 1 czerwca 2018 r. podczas treningów do zawodów "[...]". Należy zaznaczyć, że źródło hałasu o tym charakterze ma charakter niepowtarzalny – ulotny. Nie jest zatem możliwe powtórzenie pomiarów hałasu, celem weryfikacji ich poprawności, gdyż źródłem hałasu były przejazdy samochodów po torze. W tych okolicznościach szczególne znaczenie ma obecność przedstawiciela kontrolowanego podmiotu podczas badania oraz zaprotokołowanie wniesionych przez niego uwag i zastrzeżeń. W przedmiotowej sprawie przedstawiciel kontrolowanego takich zastrzeżeń i uwag do protokołu nie wnosił. Zaznaczyć należy, że protokół kontroli, jako dokument urzędowy, korzysta z domniemania zgodności z prawdą i nie jest możliwe obalenie jego treści na podstawie przypuszczeń, czy domysłów. Wobec nieprzedstawienia przez skarżącą żadnych dowodów potwierdzających formułowane zarzuty względem sposobu przeprowadzenia pomiarów, nie mogły one podważyć poprawności badań. Przy czym trzeba mieć na uwadze, jak trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że "to nie protokół kontroli wchodzi do obrotu prawnego ale zarządzenie pokontrolne". Chybiony jest zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez niesformułowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania organu polegających na ocenie zarzutów podniesionych przez skarżącego i usunięciu wad protokołu z kontroli. Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 P.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2012 r., sygn. II OSK 2562/10 (ONSAiWSA 2013 r., nr 1, poz. 8), stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarta jest ocena prawna, która została wyrażona w logicznym związku z treścią orzeczenia, w którym została sformułowana. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 153 P.p.s.a. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjmuje się że przepis ten można naruszyć wtedy gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek rozstrzygnięć Sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej naruszenie wskazanego przepisu upatruje w ustalonym przez Sąd stanie faktycznym jako niezgodnym z rzeczywistością. Przy czym nie kwestionuje zasadniczo faktów ustalonych przez organ i Sąd Wojewódzki, lecz wskazuje na brak odniesienia się do kwestii oceny ustaleń z kontroli, co miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki w sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił, dlaczego uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie jest zgodne z prawem. To, że strona skarżąca nie zgadza się z oceną stanu faktycznego zawartą w uzasadnieniu wyroku nie stanowi o wadliwej konstrukcji uzasadnienia. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 P.p.s.a.