II OSK 2562/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny ( spr. ) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "G." Sp. j. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1207/10 w sprawie ze skargi "G." Sp. j. w Ż. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania oddala skargę kasacyjną 1. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "G." Sp. j. G. R., J. P., J. O. w Ż. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2. Postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] czerwca 2008 r., nakładające na "G." Sp. j. G. R., J. P., J. O. w Ż. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania rozlewni gazu obejmującej urządzenia do przepompowywania gazu propan-butan wraz z instalacją do napełnienia butli oraz instalacją wodną, położonej w Ż. przy ul. J. [...]. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 10 lipca 2009 r. sygn. VII SA/Wa 892/09 uchylił ww. postanowienia, stwierdzając, że rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 59f ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej: Prawo budowlane. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej spółki co do tego, że przy obliczaniu wysokości nałożonej na nią kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu rozlewni gazu organy nadzoru budowlanego nie wykazały, iż sporne urządzenie należy zakwalifikować do XX kategorii obiektu budowlanego tj. do stacji paliw. Wyjaśnienie tej kwestii miało niewątpliwie istotne znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia, ponieważ współczynnik kategorii obiektu wpływa na wysokość kary nakładanej w trybie art. 59f ust. 1 i 3 w związku z treścią art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd zauważył, że stosownie do § 1 pkt 2 oraz pkt 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243 poz. 2063 ze zm.), stacje paliw i rozlewnie gazu płynnego są zupełnie innymi obiektami budowlanymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny wyjaśnić kwestię kategorii obiektu, do którego należy zakwalifikować rozlewnię gazu należącą do skarżącej spółki, mając na uwadze, że w załączniku do prawa budowlanego nie rozróżniono kategorii stacji paliw oraz rozlewni gazu płynnego. Organy powinny uwzględnić jednak, że w każdym przypadku, gdy brak jest konkretnej kategorii obiektu, zastosowanie znajduje kategoria VIII - inne budowle. 4. Stosując się do oceny zawartej w powyższym orzeczeniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. postanowieniem z [...] lutego 2010 r., działając na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g prawa budowlanego nałożył na "G." Sp. j. G. R., J. P., J. O. w Ż. karę w wysokości 25.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania spornej rozlewni gazu, położonej przy ul. J. [...] w Ż.. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że wymieniony wyżej obiekt powstał na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ż. z [...] listopada 1996 r. zezwalającej na budowę urządzeń do przepompowywania gazu propan-butan wraz z instalacją do napełnienia butli oraz instalacją wodną dla celów ochrony przeciwpożarowej, zawierającej nakaz uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania, stosownego pozwolenia. Inwestor nie dysponując ww. pozwoleniem, przystąpił do użytkowania obiektu, co nakazywało objąć spółkę sankcją wskazaną w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, kara stanowiąca iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), została określona na kwotę 25.000 zł (500 x 5 x 1 x 10). 5. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2010 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, stwierdzając poprawność przyjętych przez organ I instancji ustaleń. W odniesieniu do sposobu zaszeregowania rozlewni gazu organ odwoławczy wskazał, że obiektu tego nie można zaszeregować do żadnego z opisanych szczegółowo kategorii, w związku z czym – jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny – zastosowanie powinna znaleźć kategoria VIII – inne budowle. 6. Oddalając skargę "G." Sp. j. G. R., J. P., J. O. na postanowienie z [...] maja 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie o nałożeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu rozlewni gazu odpowiadające prawu. Sąd I instancji zauważył, że ustalenia przyjęte przez organy nadzoru budowlanego odpowiadały wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z 10 lipca 2009 r. W wyroku tym Sąd uznał, że w stwierdzonych okolicznościach sprawy uzasadnionym było prowadzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu rozlewni bez wymaganego pozwolenia, a ponadto, że przedmiotowy obiekt, błędnie zakwalifikowany jako stacja paliw, przy wyliczeniu kary powinien być kwalifikowany jako "inna budowla" odpowiadająca kategorii VIII. W kontrolowanym postępowaniu Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wymierzając skarżącej spółce karę, prawidłowo odwołał się do powyższej kategorii obiektu budowanego. W uzasadnieniu postanowienia szczegółowo została wyjaśniona zarówno podstawa prawna, z której wynikał sposób naliczenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na użytkowanie (art. 59f ust. 1 ustawy), jak również sposób jej naliczenia. Dla kategorii VIII współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosił 5, zaś współczynnik wielkości obiektu – 1. Zatem iloczyn tych wskaźników pomnożony przez stawkę opłaty (500 zł), podwyższoną dodatkowo dziesięciokrotnie z uwagi na dyspozycję art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wynosił, tak jak zostało to przyjęte w rozstrzygnięciu objętym skargą, 25.000 zł 7. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła "G." Sp. j. G. R., J. P., J. O. w Ż., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, polegające na błędnym uznaniu, że budynek wzniesiony uprzednio bez szczególnego przeznaczenia, po wyposażeniu go w urządzenia do rozlewania gazu płynnego do butli staje się budowlą kwalifikowaną jako "inna budowla" kategorii VIII w sytuacji, gdy wyposażenie budynku w jakiekolwiek urządzenia nie zmienia charakteru obiektu budowlanego, który pozostaje budynkiem w rozumieniu Prawa budowlanego. W uzasadnieniu stawianych Sądowi I instancji zarzutów skarżąca spółka wskazała, że budynek rozlewni gazu wraz z zainstalowanymi w nim urządzeniami technologicznymi i instalacją jest budynkiem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W załączniku do ustawy – Prawo budowlane ustawodawca nie wymienił tej kategorii obiektów, wobec czego nie ma podstaw do nałożenia na spółkę kary z tytułu użytkowania rozlewni gazu bez pozwolenia. W ocenie skarżącej spółki, zachodzi jednocześnie wątpliwość, czy przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2005 r., może mieć zastosowanie do obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w 1996 r. w świetle brzmienia art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. 8. W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, a nie ich uzasadnieniem. Oznacza to, że Sąd może uwzględnić skargę kasacyjną w ramach powołanej w niej podstawy w oparciu o argumenty nieprzytoczone przez stronę skarżącą. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej a nie jej uzasadnieniem sprawia jednak jednocześnie, że skarżący zobowiązany jest w sposób prawidłowy powiązać dostrzeganą w wyroku Sądu I instancji wadę prawną z przepisami prawa odpowiadającymi istocie tejże wady. Objęcie zarzutami skargi kasacyjnej przepisów, które nie pozostają w bezpośredniej łączności z formułowaną przez skarżącego wadliwością uniemożliwia bowiem merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do argumentów wysuniętych przeciwko rozstrzygnięciu zawartemu w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. 9. Wskazanie na powyższą zależność zachodzącą pomiędzy podstawą skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniem jest istotne o tyle, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego) poprzez błędne określenie spornego obiektu budowlanego rozlewni gazu jako budowli, a nie budynku. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, taka wykładnia i zastosowanie powołanych przepisów prawa budowlanego w związku z art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego było następstwem związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lipca 2009 r. W powyższym wyroku, jak przyjął Sąd I instancji, sporna rozlewnia gazu została uznana przez Sąd za (inną) budowlę w rozumieniu załącznika do ustawy – Prawo budowlane, co w konsekwencji nakazywało przyporządkować ją do kwestionowanej przez skarżącą spółkę VIII kategorii obiektów budowlanych. Skarżąca spółką zarzutami skargi kasacyjnej nie objęła art. 153 p.p.s.a., który stanowi o zakresie związania organu oraz sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi we wcześniejszym orzeczeniu sądu administracyjnego. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym postępowaniu nie może kwestionować przyjętej w zaskarżonym wyroku kwalifikacji rozlewni gazu jako "innej budowli" w rozumieniu załącznika do ustawy – Prawo budowlane, skoro na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że taka kwalifikacji prawna została nadana spornemu obiektowi budowlanemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lipca 2009 r. i taką oceną prawną tenże Sąd był przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany. W sytuacji rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, wobec braku zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do podważenia przedstawionych powyżej ustaleń. Za "niesporną" w tym charakterze traktowana być musi zatem ocena, zgodnie z którą art. 153 p.p.s.a. został prawidłowo zastosowany przez Sąd I instancji, a także, że dla przyjętego w zaskarżonym wyroku sposobu kwalifikowania obiektu jako "innej budowli" na gruncie postępowania w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego właściwą podstawę stanowiły rozważania poczynione w wyroku z 10 lipca 2009 r. 10. Mając na uwadze powyższe, zgłoszony zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł doprowadzić do podważenia rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, ponieważ sposób kwalifikacji inwestycji nielegalnie użytkowanej jako "innej budowli" nie był w rozpoznawanej sprawie – tak jak to zostało już wspomniane – wynikiem określonego sposobu rozumienia przez Sąd I instancji treści definicji legalnych "budynku" i "budowli" (art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego), ale skutkiem związania Sądu prawomocnym wyrokiem z 10 lipca 2009 r. Poza ogólnymi twierdzeniami sprzeciwiającymi się możliwości traktowania rozlewni gazu jako budowli oraz sposobowi interpretowania treści uzasadnienia wyroku z 10 lipca 2009 r. nie podjęto próby powiązania wadliwości, której miał dopuścić się Sąd I instancji z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 153 p.p.s.a.). Niezależnie od tego brak jest podstaw do stwierdzenia, że ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 10 lipca 2009 r. narusza przepisy art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. 11. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej - w łączności z rozważanym wyżej zarzutem błędnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego - skarżąca spółka wskazała, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia w związku z wykonaną przez nią inwestycją, nawet nielegalnie użytkowaną, kary o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Według skarżącej spółki, jest to spowodowane tym, że powyższy przepis Prawa budowlanego w świetle art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, nie może mieć zastosowania w stosunku do obiektów, których nielegalne użytkowanie rozpoczęło się przed wejściem w życie regulacji wprowadzającej sankcję (karę) z tego tytułu. Tak formułowane zarzuty dają podstawę, by przyjąć, że wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie w sprawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 4 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. 12. Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął, iż dopuszczalność prowadzenia w stosunku do skarżącej spółki postępowania w przedmiocie nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu rozlewni bez wymaganego pozwolenia została potwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lipca 2009 r. W wyroku tym Sąd bowiem uznał, że na gruncie stwierdzonych okoliczności faktycznych w ponownym postępowaniu rozważeniu podlega wyłącznie sprawa wysokości kary, jaka powinna zostać na skarżącą spółkę nałożona w związku z charakterem użytkowanego obiektu. Tego rodzaju twierdzenie nie uniemożliwia powołania się na obecnym etapie sprawy na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 4 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. W odniesieniu do tej bowiem kwestii wyrok z 10 lipca 2009 r. nie zawierał oceny prawnej w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., którą Sąd I instancji byłyby, na podstawie przywołanego przepisu, związany. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zawarta w orzeczeniu "ocena" to sposób kwalifikowania przez sąd jakichś stanów rzeczy lub zdarzeń jako wykazujących określone cechy. Ma ona charakter "prawny", gdy dokonywana przez sąd kwalifikacja odnosi się do wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, stanowiących podstawę prawną w rozpatrywanej przez sąd sprawie (por. wyrok SN z 13 czerwca 2002 r. sygn. III RN 106/01). Związanie sądu oceną prawną należy rozumieć jako związanie tego sądu ustalonym w poprzednim wyroku znaczeniem przepisów prawa i sposobem ich zastosowania w sprawie. Związanie to opiera się na zakazie dokonywania przez sąd ustaleń interpretacyjnych sprzecznych z wyrażonym przez sąd w poprzednim orzeczeniu stanowiskiem. Ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez sąd w wydanym przez niego orzeczeniu. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Oznacza to, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z przedstawionych przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Stanowisko to należy uzasadnić tym, że związanie sądu oceną prawną zawartą w innym orzeczeniu stanowi ingerencję w konstytucyjną zasadę niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Niezawisłość sędziowska podlega szczególnej ochronie, co oznacza, iż wyjątki od niej zawarte w przepisie szczególnym muszą być objęte wykładnią restryktywną. Pogląd, zgodnie z którym w pojęciu "oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. mieści się tylko to stanowisko sądu na temat znaczenia przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, które zostało zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia, prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest rozpatrzenie w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 4 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, przepisy nowelizowanej ustawy wchodzą w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia z wyjątkiem art. 1 pkt 24 lit. b ustawy nowelizującej, który w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Powyższe unormowanie, wbrew odmiennemu poglądowi skarżącej spółki, nie pozwala uznać, by z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wzniesionego przed wejściem w życie noweli do Prawa budowlanego na inwestora nie mogła zostać nałożona kara wymieniona w art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. stanowi bowiem jedynie o tym, że sankcja tego rodzaju może zostać nałożona, niemniej orzeczenie w tej sprawie może zostać podjęte w toku postępowania wszczętego po 1 stycznia 2005 r. W odniesieniu do obiektów wzniesionych przed wejściem w życie przepisów ustawy – Prawo budowlane w nowym ich brzmieniu przepisy dotychczasowe miały zastosowanie wyłącznie w tych przypadkach, gdy w momencie zmiany przepisów dotyczących kar toczyło się postępowanie przed właściwym organem nadzoru budowlanego w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu (postępowanie zostało wszczęte, lecz niezakończone). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wprowadzenie do przepisu zastrzeżenia, zgodnie z którym art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r., było celowym działaniem ustawodawcy, ukierunkowanym na stworzenie możliwości, by inwestorzy w przypisanym terminie mogli podjąć działania legalizujące użytkowanie obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 1045/09; wyrok NSA z 13 maja 2011 r., sygn. II OSK 837/10). Wprowadzenie tego szczególnego rodzaju okresu przejściowego miało na celu zmobilizowanie inwestorów, którzy nielegalnie użytkowali obiekty budowlane do zgłoszenia tego faktu organom nadzoru budowlanego. Skarżąca spółka z możliwości tej nie skorzystała, dlatego postępowanie wszczęte względem niej z urzędu przez organy nadzoru budowlanego prowadzone było według nowych, bardziej rygorystycznych przepisów w zakresie kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1121/10). 13. Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w oparciu o powyżej przedstawione względy, że zaskarżone orzeczenie nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji