II OSK 2766/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 516/18 w sprawie ze skargi Ł. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Wr 516/18, oddalił skargę L G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ( pkt I wyroku) i przyznał na rzecz pełnomocnika skarżącego zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt II). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.) - po rozpatrzeniu odwołania L G. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] (znak: R-[...]), ustalającą na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego: "budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], planowanej do realizacji w miejscowości [...] przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...]". Kolegium wskazało, iż w odwołaniu L G. zarzucił, że zawarta w aktach sprawy kopia mapy zasadniczej, stanowiąca podstawę sporządzenia projektu decyzji jest nieaktualna i nie odzwierciedla wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wobec tego Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie, czy na działkach sąsiadujących z terenem potencjalnego zainwestowania oraz na działkach znajdujących się w granicach obszaru, na jaki inwestycja będzie oddziaływać, powstały nowe budynki oraz jakie jest ich przeznaczenie i wysokość. Pismem z dnia 6 września 2017 r. organ I instancji poinformował Kolegium, że "wizja w terenie", przeprowadzona w dniu 7 czerwca 2017r., wykazała powstanie na terenie działki nr [...] nowego budynku, który jest częścią inwestycji prowadzonej na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]oraz nr [...], obręb [...]. Z wydanych dla tej inwestycji pozwoleń na budowę wynika, że istniejące i nowo powstałe obiekty przeznaczone są pod zakład stolarski, w tym halę magazynowo-produkcyjną i halę magazynową. W projekcie budowlanym określono wysokość projektowanego budynku na 10,80 m. Nadto, organ I instancji podkreślił, że nie było możliwe naniesienie powstałych i realizowanych budynków na kopię mapy zasadniczej, gdyż inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie tych obiektów. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest działaniem o znaczeniu ponadlokalnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy, a zarazem stanowi realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r. 121, ze zm.). Wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego zamierzenia spełniał wymagania, określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., a ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji odpowiadają obowiązującym przepisom. Kolegium wskazało na parametry stacji bazowej i poszczególnych i stwierdziło, że największa równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny (tj. 4889 W) mieści się zarówno w przedziale określonym w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a, jak i w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r. poz. 71, ze zm.) - a więc pomiędzy 2.000 W a 4.999 W. W związku z tym należało ustalić, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Zgodnie z danymi wynikającymi z materiału zebranego w sprawie budynek, który może zostać uznany za miejsca dostępne dla ludności, znajdujący się w osi głównej wiązki promieniowania anteny o azymucie 30°, położony na działce nr [...], ma wysokość 8,41m. Z kolei w osi głównej wiązki promieniowania anteny o azymucie 110° znajdują się budynki położone na działkach nr [...] i nr [...], oznaczone jako przemysłowe, z których najwyższy posiada wysokość 10,79 m. Natomiast w osi głównej wiązki promieniowania anteny o azymucie 205° brak jest aktualnie jakichkolwiek miejsc dostępnych dla ludności. Ponieważ tereny te oznaczone są symbolem "R", oznaczającym "grunty orne" (w tym również podlegające szczególnej ochronie przed zmianą przeznaczenia grunty rolne III klasy bonitacyjnej), prawdopodobieństwo zabudowy tych terenów obiektami budowlanymi, zwłaszcza o wysokości przekraczającej 20m, jest niewielkie. Z przeprowadzonego na zlecenie Kolegium przez organ I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego wynika, że na terenie działki nr [...] powstaje nowy budynek, którego wysokość w projekcie budowlanym została określona na 10,80 m. W odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny brak jest miejsc dostępnych dla ludności. Kolegium wyjaśniło, że "wizja w terenie"", o której mowa w piśmie organu I instancji z dnia 6 września 2017 r., przeprowadzona w dniu 7 czerwca 2017r. w toku zleconego organowi I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, nie jest dowodem z oględzin, o którym mowa w art. 75 k.p.a., lecz jest częścią analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a zatem nie miał do niej zastosowania art. 79 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących nieaktualności kopii mapy zasadniczej, będącej podstawą ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone przez organ I instancji uzupełniające postępowanie dowodowe rzeczywiście wykazało, iż w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji powstają nowe budynki. Jednak projektowana wysokość tych budynków nie zmienia istotnych dla rozpatrywanej sprawy ustaleń w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i brak jest podstaw do ponownego przeprowadzania postępowania dowodowego w tym zakresie. Zarówno przedłożone przez inwestora, jak i uzyskane przez organ I instancji podkłady mapowe, były najbardziej aktualnymi podkładami w momencie ich udostępnienia przez organy administracji geodezyjnej i kartograficznej. Różnice pomiędzy stanem zabudowy odzwierciedlonym na tych podkładach mapowych a rzeczywistym stanem zabudowy w terenie wynikały z braku pozwoleń na użytkowanie nowopowstałych obiektów budowlanych, co nie pozwoliło na ich naniesienie na podkłady mapowe będące w posiadaniu właściwego organu geodezyjnego. Rozbieżności te zostały wyeliminowane w wyniku przeprowadzenia dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie. Zdaniem Sądu, organy zasadnie uznały wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji za spełniający wymagania określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i dokonały w sposób prawidłowy analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, wymaganej przepisem art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Analiza pozwoliła także zweryfikować zarzut skarżącego dotyczący posługiwania się przez inwestora nieaktualną kopią mapy zasadniczej, stanowiącej podstawę sporządzenia projektu decyzji i skonfrontować stan faktycznie istniejący na terenie sąsiadującym z terenem potencjalnego zainwestowania z danymi wynikającymi ze znajdującej się w materiale sprawy kopii mapy zasadniczej. Sąd wskazał, że dokonana w dniu 6 września 2017 r. przez organ I instancji w trybie art. 136 k.p.a. czynność wyjaśniająca w terenie wykazała istnienie zabudowy nie ujawnionej w ewidencji geodezyjno-kartograficznej, opisanej szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jednoczesnym rozważeniem stwierdzonych faktów w kontekście możliwości uwzględnienia wniosku. Istniejąca zabudowa nie koliduje z żądaniem wniosku i objętym nim zamierzeniem inwestycyjnym. Zdaniem Sądu, stwierdzona sytuacja w terenie nie pozbawia przedłożonej w sprawie kopii mapy zasadniczej waloru aktualności, jako dokumentu o takich cechach uzyskanego od uprawnionego organu. W warunkach rozpoznawanej sprawy istotne jest, że przy określeniu (w sposób wiążący) przez inwestora parametru najwyższego projektowanego pochylenia wiązek promieniowania w kierunku ziemi na 10o, minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania w odległości 150 m od środka elektrycznego anteny wynosić będzie 20 m. Azymuty poszczególnych anten określone zostały na 30o, 110o, 205o. Z danych znajdujących w materiale sprawy wynika, że miejscem dostępnym dla ludności w osi głównej wiązki promieniowana anteny o azymucie 30o jest budynek położony na działce oznaczonej numerem [...] o wysokości 8,41 m, takim miejscem w osi głównej wiązki promieniowania anteny o azymucie 110o są położone na działkach oznaczonych numerami [...] i [...] budynki określone jako przemysłowe, z których najwyższym jest budynek o wysokości 10,79m, a w osi głównej wiązki promieniowania anteny o azymucie 205o brak jest aktualnie miejsc dostępnych dla ludności (są to grunty rolne o niewielkim prawdopodobieństwie zabudowania obiektami o wysokości przekraczającej 20 m). Powyższe ustalenia uprawniały do uznania, że wnioskowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto Sąd wskazał, że teren objęty wnioskiem inwestycyjnym nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja ustalająca lokalizację przedmiotowej inwestycji uzyskała wszystkie uzgodnienia wymagane przepisami art. 53 ust. 3, 4 i 5 u.p.z.p. oraz spełnia warunki zawarte w art. 54 tej ustawy. Materiał sprawy potwierdza też, że w toku postępowania instancyjnego nie naruszono reguł procedury administracyjnej. Zasadnie też Kolegium zwróciło uwagę, że zagadnienie zgodności inwestycji z normami promieniowania elektromagnetycznego w otoczeniu projektowanej stacji bazowej będzie oceniane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Sąd wskazał, że Kolegium w sposób wyczerpujący odniosło się do zarzutu objęcia terenu przylegającego do miejsca usytuowania zamierzonej inwestycji, ustaleniami planistycznymi przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2012r. Nr [...]. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomości, bowiem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje na przepis art. 6 pkt 1 tej ustawy, jako mający zastosowanie w sprawie. Skargą kasacyjną L G. zaskarżył pkt I powyższego wyroku, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez WSA we Wrocławiu, że zarówno organ I i II instancji prawidłowo wskazał, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas, gdy Wójt Gminy [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] jako podstawę rozstrzygnięcia decyzji wskazał art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. ([...]) w podstawie rozstrzygnięcia decyzji w ogóle nie wskazało przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) przez błędną ocenę naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. i przyjęcie, że w niniejszej sprawie został zapewniony skarżącemu udziału w postępowaniu, co skutkowało wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie nieaktualnej mapy zasadniczej oraz skutkowało nieprawidłowym ustaleniem przez organ stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi; b) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i przyjęcie, że w niniejszej zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, a w tym zwłaszcza warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., w sytuacji wydania decyzji w oparciu o nieaktualną mapę zasadniczą, która nie uwzględniała wszystkich budynków w obszarze oddziaływania planowej inwestycji, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi. Z uwagi na powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o uchylenie pkt I zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym nieopłaconych kosztów zastępstwa procesowego dla występującego w niniejszej sprawie pełnomocnika z urzędu według norm przepisanych, powiększonej o należny podatek od towarów i usług. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że decyzja Wójta Gminy [...] nie zawiera prawidłowej podstawy prawnej do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, bowiem jako podstawę rozstrzygnięcia wskazuje na art. 6 pkt 2 zamiast art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zarówno Wójt Gminy [...] jak i SKO w uzasadnieniach swoich decyzji nawet nie starają się uzasadnić uznania budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], jako realizującej cele publiczne. Nie można się też, zdaniem skarżącego, zgodzić ze stanowiskiem WSA, jakoby już przez sam zamiar budowy stacji bazowej telefonii komórkowej należało uznać, bez chociażby próby uzasadnienia przesłanek, że jest ona inwestycją celu publicznego. W skardze kasacyjnej zwrócono też uwagę, że ustalenia faktyczne oparto na nieaktualnej mapie zasadniczej, co skutkowało niezapewnieniem skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie podczas wizji 7 czerwca 2017 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity pogląd uznający stację bazową telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego. Ponadto zarówno przedłożone przez inwestora, jak i uzyskane przez organ I instancji, podkłady mapowe były najbardziej aktualnymi podkładami w momencie ich udostępnienia przez organy administracji geodezyjnej i kartograficznej. Różnice pomiędzy stanem zabudowy odzwierciedlonym na podkładach mapowych a rzeczywistym stanem zabudowy wynikały z braku pozwoleń na użytkowanie dla nowopowstałych obiektów budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, rację ma Sąd pierwszej instancji, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r., poz. 121 ze zm.) - dalej: u.g.n. Wprawdzie organ I instancji powołał art. 6 pkt 2 u.g.n., lecz nie miało to wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał na art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r., poz. 121 ze zm.) oraz art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stanowisko Sądu pierwszej instancji znajduje pełne uzasadnienie w treści art. 6 pkt 1 u.g.n., w którym wprost wymieniono wśród celów publicznych w rozumieniu tej ustawy, budowę obiektów łączności publicznej. Do takich zaś obiektów należy przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada status urządzenia łączności publicznej. Przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego - art. 4 pkt 18 u.g.n. Według art. 2 pkt 29 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1907), zawierającego definicję ustawową, przez publiczną sieć telekomunikacyjną należy rozumieć sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, przy czym – stosownie do art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego - przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną rozumie się usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników. Zgodnie z art. 2 ust. 5 u.p.z.p. przez pojęcie "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że powyższe stanowisko, uznające stację bazową telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego, jest jednolicie wyrażane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego o naruszeniu tych przepisów świadczy wydanie decyzji w oparciu o nieaktualną mapę zasadniczą, która nie uwzględniała wszystkich budynków w obszarze oddziaływania planowej inwestycji, co doprowadziło do oddalenia skargi. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 – art. 54 pkt 3 u.p.z.p. Przepis art. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, iż wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W niniejszej sprawie załączniki do decyzji zostały sporządzone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że w aktach sprawy znajdują się kopie mapy zasadniczej, a więc mapy odpowiadającej wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. mapy zasadniczej we właściwej skali i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co wynika z pieczęci, klauzuli naniesionych na mapę. W związku z tym, że kopia mapy zasadniczej pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego brak było podstaw do zakwestionowania źródła jej pochodzenia. Przez mapę zasadniczą rozumie się wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów – art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2101 ) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji. Okoliczność, iż na mapie zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie ma naniesionych określonych budynków nie dyskwalifikuje tej mapy. Podkreślić należy, iż art. 23 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne określa podmioty, których obciąża obowiązek przekazywania dokumentów w celu aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Nadto art. 22 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (właściciele), zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest władny do kwestionowania map zasadniczych wpisanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ani ustalania przyczyn braku określonych danych na mapie zasadniczej - podnoszonego przez strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niemniej jednak organ podjął w niniejszej sprawie dodatkowe czynności wyjaśniające. Zważywszy, iż w przedmiotowym postępowaniu istotne jest przestrzeganie wymogu określonego w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ podjął w niniejszej sprawie czynności sprawdzające w terenie. Analiza stanu faktycznego, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. obejmuje m.in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Z tych względów organ dokonał wizji i uwzględnił przy wydawaniu decyzji obiekty budowlane wybudowane, na podstawie pozwoleń na budowę, ich wysokość, położenie i charakter. W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. naruszenia tych przepisów skarżący upatruje w tym, że nie zawiadomiono skarżącego o terminie wizji przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2017r. i nie zapewniono mu czynnego udziału w tej wizji. Jak stanowi art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem - art. 79 § 1 k.p.a. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia – art. 79 § 2. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach określonych w § 2 art. 10 k.p.a. W niniejszej sprawie nie zostały przeprowadzone oględziny przez organ. Rację ma Sąd pierwszej instancji i organ odwoławczy, że należy dostrzegać różnicę między dowodem z analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a dowodem z oględzin (art. 85 k.p.a.). Wizja w terenie w dniu 7 czerwca 2017r. posłużyła autorom analizy do sporządzenia i zweryfikowania Analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, która stanowi załącznik do decyzji organu I instancji. Wyjaśnić należy, że wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania wizji koniecznych do sporządzenia analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest sporządzana na podstawie wizji i pomiarów wykonanych w terenie. W takim przypadku nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o terminie przeprowadzanej wizji. Wizja nieruchomości w terenie w tym przypadku nie jest czynnością wymagającą dla jej skuteczności obecności właścicieli gruntów objętych tą analizą. Istotą analizy jest samodzielne, bez udziału stron, przygotowanie i opracowanie analizy. Sporządzanie analizy i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu k.p.a. Dowodem w sprawie jest analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i strony mogą kwestionować prawidłowość sporządzonej analizy. Analiza ta jest przeprowadzana po to, aby dać organowi administracji publicznej obraz sytuacji istniejącej na danym terenie co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc m.in. gabarytów obiektów budowlanych i ich charakteru. W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne nie są usprawiedliwione. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.