I OSK 2638/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 243/18 w sprawie ze skargi A. K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 243/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 13 marca 2017 r. M. M. złożył do Wójta Gminy Siennica Różana o rozgraniczenie nieruchomości położonej w miejscowości S., obręb [...], gminna Siennica Różana, powiat Krasnystaw, województwo lubelskie, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] stanowiącą współwłasność majątkową A. K. i J. K. W dniu 23 marca 2017 r. organ skierował do czterech podmiotów zapytanie ofertowe, o cenę realizacji zamówienia na wykonanie rozgraniczenia nieruchomości. Na powyższe zapytanie ofertowe została złożona tylko jedna oferta – geodety uprawnionego J. B. – na kwotę 4.400 zł brutto. W dniu 28 kwietnia 2017 r. organ upoważnił do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego uprawnionego geodetę J. B. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wójt Gminy Siennica Różana zobowiązał strony do złożenia zaliczki w kwocie 2.200 zł na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wójt Gminy Siennica Różana orzekł o rozgraniczeniu działki nr [...] stanowiącej współwłasność majątkową małżeńską A. K. i J. K. i działki nr [...] stanowiącej współwłasność majątkową małżeńską M. M. i M. M. Ponadto postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...], Wójt Gminy Siennica Różana ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego ww. decyzją na kwotę 4.400 zł i kosztami tymi obciążył A. K. i J. K. – 2.200 zł oraz M. M. i M. M. – 2.200 zł, wskazując, że w sprawach o rozgraniczenie zastosowanie ma art. 152 k.c. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli A. K. i J. K. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego reguluje art. 262 § 1, art. 263 § 1 i art. 264 § 1 k.p.a. Na poparcie stanowiska wskazano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. Powołując się na protokół graniczny z dnia 19 lipca 2017 r. podkreślono, że granica działek była częściowo zatarta. W ocenie organu przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe było zasadne, bowiem ustalono rzeczywisty przebieg granicy między nieruchomościami. W odniesieniu do zarzutów wskazanych w zażaleniu wyjaśniono, że stronom doręczono w sposób prawidłowy wezwanie do stawienia się na gruncie, a wysokość wynagrodzenia geodety nie odbiega od przeciętnej wysokości kosztów rozgraniczenia. W skardze na powyższe postanowienie A. K. i J. K. wskazali, że koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego są nadmierne, a wybór geodety został przeprowadzony w sposób nieprawidłowy. Podkreślili, że nie uczestniczyli w postępowaniu rozgraniczeniowym, które w ich ocenie zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, a ponadto nie zostali o nim powiadomieni. Odnosząc się do powołanej przez organ uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreśli, że organ administracji publicznej może ale nie musi obciążać kosztami rozgraniczenia nieruchomości obie strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 k.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu sytuacja, o jakiej mowa w powołanej uchwale, ma miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek uczestnika postępowania – M. M., wobec istnienia sporu o przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Uczestnicy postępowania kwestionują przebieg granicy, a zatem istnieje spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic i zakończenie tym samym tego sporu. W sprawie nie istniały na gruncie punkty graniczne, które świadczyłby o przebiegu granicy. Jak wynika z decyzji organu z dnia [...] października 2017 r., w wyniku rozgraniczenia ustalono przebieg granicy pomiędzy wyżej wymienionymi działkami zgodnie z punktami wyznaczonymi przez biegłego geodetę. Właściciele działek nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu spornej granicy nastąpiło w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Sąd, powołując się na treść ww. uchwały z dnia 11 grudnia 2006 r. uznał, że organy orzekające zasadnie przyjęły, że kosztami postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać obciążone wszystkie osoby biorące w nim udział, albowiem ustalenie granic sąsiednich nieruchomości leży w interesie wszystkich ich właścicieli. O słuszności tego stanowiska, w ocenie Sądu, świadczy jednoznacznie uzasadnienie ww. uchwały, a zwłaszcza następujący jego fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym." Zdaniem Sądu, w świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżących, byli oni stroną w postępowaniu rozgraniczeniowym, co wynika z akt administracyjnych, w tym z protokołu z dnia 19 lipca 2017 r. sporządzonego na okoliczność przeprowadzenia czynności rozgraniczenia nieruchomości. Protokół ten potwierdza, że przebieg granic pomiędzy działką skarżących o nr [...] i działką oznaczoną nr [...] nie był ustalony. Przeprowadzone czynności przez uprawnionego geodetę ustaliły przebieg granicy zgodnie z wyznaczonymi punktami: 102 i 20, co zostało podkreślone w decyzji organu w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Okoliczności niestawiennictwa na gruncie i próby kwestionowania postępowania rozgraniczeniowego przez skarżących, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Decyzja organu z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości jest decyzją ostateczną i strona niezadowolona z takiego ustalenia granicy, może przed sądem powszechnym przedstawiać swoje argumenty. W odniesieniu do zarzutów o ustaleniu kosztów rozgraniczenia w nadmiernej wysokości Sąd wyjaśnił, że przepisy prawa nie określają wysokości stawek za usługi geodezyjne, lecz są one kształtowane zasadami wolnego rynku. Trudno zatem zakwestionować wynagrodzenie ustalone na rzecz geodety w niniejszej sprawie, a w szczególności stwierdzić, by było ono nieadekwatne względem nakładu pracy wykonanej podczas ustalania przebiegu spornej granicy. Podkreślono również, że na wysłane zapytania ofertowe wpłynęła tylko jedna oferta, wobec czego nie było możliwości wyboru innego podmiotu do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 262 § 1 k.p.a. przez dokonanie jego wadliwej wykładni i niezasadne uznanie, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest obciążenie kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, w sytuacji gdy w ocenie skarżącego, to strona żądająca wszczęcia postępowania powinna być obciążona tymi kosztami jako jedyna; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że zachowanie stron w toku postępowania uzasadnia obciążenie również skarżącego kosztami postępowania rozgraniczeniowego, w sytuacji gdy jego bierna postawa oraz brak faktycznego uczestniczenia w postępowaniu uzasadniają obciążenie kosztami jedynie wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; 3) przyznanie pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Ponadto w piśmie z dnia 23 lipca 2019 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi pkt 1) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na istotny wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 262 § 1 k.p.a. – przez dokonanie jego wadliwej wykładni i niezasadne uznanie, że obowiązkiem organu jest obciążenie kosztami rozgraniczenia właściciela sąsiedniej nieruchomości, pkt 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zachowanie stron w toku postępowania uzasadnia obciążenie również skarżącego kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zarzuty sformułowane zostały w sposób nieprecyzyjny. Z jednej strony skarżący kasacyjnie wskazuje na obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., a więc naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, z drugiej zaś formułując zarzuty w pkt 1 i w pkt 2 wyraźnie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, natomiast nie jest wskazany zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Dodatkowo zauważyć należy, że w pkt 1 zarzutu, poza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazano tylko na naruszenie art. 262 § 1 k.p.a., podczas gdy przepis ten zawiera dwie odrębne przesłanki (wymienione w pkt 1 i w pkt 2), które mogą stanowić podstawę obciążenia strony kosztami postępowania administracyjnego, a nadto w przypadku kosztów postępowania rozgraniczeniowego istotna jest norma zawarta w art. 152 kodeksu cywilnego. Podkreślenia również wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sposób prawidłowy, w oparciu o pełny stan prawny, tj. uwzględniający zarówno przepisy kodeksu postępowania administracyjnego jak i kodeksu cywilnego przedstawił i wyjaśnił stan prawny, który ma zastosowanie w sprawie podkreślając, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają regulacji odnośnie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Stąd też koniecznym jest sięgnięcie do art. 262 k.p.a., który reguluje zasady dotyczące rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ, a także do art. 264 k.p.a. Dokonując zaś rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego należy uwzględnić także przepisy art. 152-153 kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którą organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W tym miejscu należy wyjaśnić, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale również w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej objętej rozgraniczeniem. Interes prawny obu stron to ustalenie prawidłowej i stabilnej granicy między nieruchomościami. Koszty poniesione w postępowaniu rozgraniczeniowym są więc kosztami poniesionymi w interesie obu stron tego postępowania. Organ może więc obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Z art. 152 k.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach (por. uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26; wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1833/14). Prawidłowo więc organy obu instancji przyjęły, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach rozgraniczenia uprawniony jest obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 11 grudnia 2006 r. wyjaśnił, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż domaga się ona konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Przepis art. 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia również, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W postępowaniu tym ma także zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. W rozpoznawanej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości: tj. działki nr [...] będącej własnością M. i M. M. z działką nr [...] będącej własnością A. i J. K., a to oznacza, że właściciele obu rozgraniczanych nieruchomości mieli w tym postępowaniu status strony z uwagi na swój interes prawny. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 1 a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 262 § 1 k.p.a. jest niezasadny. Niezasadny jest również zarzut z pkt 2 dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż nie występował z wnioskiem o rozgraniczenie, jego postawa była bierna oraz brak faktycznego uczestniczenia w postępowaniu rozgraniczeniowym, jak przedstawiono wyżej nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego, który był stroną postępowania rozgraniczeniowego, a wydana decyzja rozgraniczeniowa dotyczyła również jego interesu prawnego. Niezasadne są również uwagi podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące kosztów rozgraniczenia, do tej kwestii odniósł się zarówno organ w zaskarżonym postanowieniu jak i Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Jak wynika z akt sprawy, organ skierował zapytanie ofertowe do czterech biur geodezyjnych, na które otrzymał jedną odpowiedź z biura geodety uprawnionego J. B., który koszt rozgraniczenia wycenił w kwocie 4.400,00 zł brutto, kwota ta nie odbiega od przeciętnych kosztów rozgraniczenia wskazywanych w innych sprawach. Zaznaczyć należy, że przepisy prawa nie określają wysokości stawek za usługi geodezyjne, stawki te kształtowane są na zasadach wolnego rynku, a koszty rozgraniczenia w niniejszej sprawie nie odbiegają od tych zasad. Dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.