I SA/Wa 335/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Emila Lewandowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego W.K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem W.K. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2014 r., odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.L. udziału w prawie własności nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2014 r. odmówił potwierdzenia na rzecz W.K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.L. udziału w prawie własności nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...]. W.K. wniósł do Ministra Skarbu Państwa odwołanie od decyzji organu I instancji. Minister Skarbu Państwa pismem z 24 kwietnia 2014 r. poinformował stronę o braku prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po M.L., a także po jej domniemanych następcach prawnych, co jest niezbędne do skutecznego ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Organ pouczył jednocześnie stronę o możliwości zawieszenia postępowania na okres nie dłuższy niż 3 lata. W dniu 17 maja 2014 r. W.K. zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego w sprawie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] maja 2014 r. zawiesił na wniosek strony, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. W dniu 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. poz. 2260). Zgodnie z art. 53 pkt 1 w zw. z art. 103 tej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: ustawa z 2005 r.), jest minister właściwy do spraw administracji publicznej, natomiast sprawy administracyjne i sądowo-administracyjne wszczęte i niezakończone przed dniem jej wejścia w życie są prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów przez organy, które przejęły zadania i kompetencje zgodnie z przepisami tej ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po dokonaniu oceny akt sprawy stwierdził, że zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. zostało zawieszone na wniosek W.K. postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2014 r. Jednocześnie strona nie zwróciła się o podjęcie zawieszonego na jej wniosek postępowania, w terminie wskazanym w art. 98 § 2 k.p.a., bowiem w okresie zawieszenia postępowania strona nie składała żadnych wniosków. Trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania upłynął 22 maja 2017 r. Wobec powyższego Minister uznał odwołanie W.K. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. za wycofane. Tym samym zaszła konieczność umorzenia postępowania odwoławczego, jako bezprzedmiotowego. W kwestii Minister odwołał się do wyroku NSA z 14 lipca 2011 r., I OSK 1180/11, w którym "Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za stanowiskiem przyjętym przez Sąd I instancji, według którego w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji." Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.K., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich stron postępowania zainicjowanego wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez W.K.; 2. art. 98 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe zawieszenie postępowania, bez poprzedzenia rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania ustaleniem kręgu podmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Ocenie sądu podlegało zatem zachowanie organów w okolicznościach wskazanych wyżej. Wyjść należy od tego, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., I OPS 3/17, "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy" (ONSAiWSA 2018/1/2). Zatem złożenie wniosku przez jednego uprawnionego otwiera drogę również pozostałym uprawnionym (współwłaścicielom lub ich spadkobiercom) do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie wszystkich stron postępowania, jako że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań." Jak podkreśla się w orzecznictwie "Wszczęcie postępowania przez jednego ze spadkobierców rodzi po stronie organu obowiązek zapewnienia czynnego udziału w tym postępowaniu również pozostałym spadkobiercom dawnej właścicielki, niezależnie od tego czy złożyli oni odpowiedni wniosek" (wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., I OSK 1581/15, LEX nr 2465254). W niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję odmowną mimo, że z powyższego obowiązku w ogóle się nie wywiązał. Nie ustalił nawet, czy sam wnioskodawca jest spadkobiercą właścicielki pozostawionego poza obecnymi granicami RP mienia, nie mówiąc już o ustaleniu pozostałych stron postępowania, czym niewątpliwie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (o czym będzie jeszcze mowa dalej). Natomiast organ odwoławczy zawiesił postępowanie odwoławcze na wniosek strony (art. 98 § 1 k.p.a.), mimo że przepis ten stanowi, że "Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu." W okolicznościach tej sprawy, jak słusznie podniesiono w skardze, pozostałe strony nie miały możliwości wypowiedzenia się, co do możliwości zawieszenia postępowania na wniosek strony (np. wyrażenia sprzeciwu), gdyż nie zostały dotychczas ustalone i poinformowane o wszczęciu postępowania w przedmiocie rekompensaty. Zawieszenie postępowania odwoławczego odbyło się więc z naruszeniem art. 98 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie mógł również uznać, że wystąpił skutek, o jakim mowa w art. 98 § 2 k.p.a., czyli że "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane", w tym wypadku, że odwołanie zostało wycofane, a w konsekwencji, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, co uzasadniałoby zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stąd też, na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd zmuszony był uchylić, obok zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji, także postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2014 r. o zawieszeniu postępowania odwoławczego, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przepis art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Pojęcie "sprawy" występuje w tym przepisie w znaczeniu materialnym, a nie procesowym, zatem granice materialne danej sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 p.p.s.a. W znaczeniu materialnym sprawa dotyczy zaś przyznania rekompensaty na rzecz następców prawnych M.L., a więc zawieszenie postępowania było aktem podjętym w granicach tej sprawy. Zawiesić postępowanie, ale w oparciu o zupełnie inną podstawę prawną (na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), powinien już organ I instancji, do czasu ustalenia przez inny organ lub sąd wszystkich stron postępowania, gdyż od tego zależało prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Dopiero wówczas Wojewoda [...] mógł rozstrzygać sprawę co do istoty, na gruncie ustawy z 2005 r. Błędy organu odwoławczego – naruszenie art. 98 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – zostały wytknięte już wyżej. Dlatego też obecnie, po uchyleniu wszystkich dotychczasowych rozstrzygnięć, organ powinien w pierwszej kolejności ustalić prawidłowy krąg stron postępowania (między innymi w oparciu o dowody z dokumentów dołączone w trakcie postępowania sądowego), a następnie zgromadzić materiał dowodowy niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy na gruncie ustawy z 2005 r., z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 10 k.p.a. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.