II OSK 2506/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3734/15 w sprawie ze skarg Dyrektora [...] w [...] oraz J. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 11 maja 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3734/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skarg Dyrektora [...] w [...] (dalej: D. w [...]) i J. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargi. W skardze kasacyjnej D[...] w [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, wskazując na art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz.718, dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu art. 63 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353, dalej: u.u.i.ś.) w związku z § 3 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71), poprzez uznanie, że nie stanowi budowli przeciwpowodziowej będący przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Polder [...], którego budowę dla poprawy bezpieczeństwa powodziowego w Dolinie rzeki [...] należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i do której obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być stwierdzony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, skutkującą nieprawidłowym zastosowaniem powołanego przepisu i uznaniem, że przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zakwalifikowanym, jako zapora lub inne urządzenia przeznaczone do zatrzymywania i stałego retencjonowania (gromadzenia) nie mniej niż 10 mln m³ nowej lub dodatkowej masy wody i w konsekwencji wymaga obligatoryjnego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy oraz powoduje wymóg sporządzenia i dołączenia do wniosku o środowiskowe uwarunkowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub obok przedłożonej karty informacyjnej przedsięwzięcia wniosku o ustalenie zakresu raportu (art. 74 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.). Wskazując na podaną wyżej podstawę wniesiono na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; 2. zasądzenie od GDOŚ na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie wskazując na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. dotyczący naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie stosował bowiem bezpośrednio przepisów prawa materialnego, lecz kontrolował ich stosowanie przez orzekające organy. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Prawem materialnym określa się w szczególności: normy prawne stanowiące podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, przepisy będące źródłem uprawnień oraz interesów prawnych. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe jego zastosowanie polega – poza przypadkami oparcia się na przepisach nie obowiązujących – na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a nie jak to zostało równocześnie sformułowane w postawach kasacyjnych przez błędną jego wykładnię. Sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Nie zasługiwały zarzuty przedstawione w pkt II skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo ustalił istotę sprawy wskazując, że kontrolowany akt dotyczył przedmiotowo tzw. screeningu. Jest to etap postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, który ma na celu udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w stosunku do danego przedsięwzięcia wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Screening jest pierwszym etapem procedury oceny oddziaływania na środowisko w ramach, którego dokuje się ustalenia dotyczącego obowiązku przeprowadzenia oceny. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że brak jest podstaw do zarzucenia organowi dokonania błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia, ponieważ przywołane przez organ przepisy unijne i krajowe dotyczą urządzeń służących zarówno do zatrzymywania, jak i do stałego gromadzenia wody przekraczającej objętość 10 mln m³. GDOŚ prawidłowo zwrócił uwagę, że orientacyjna objętość wody w polderze dla wskazanego w KIP do realizacji wariantu ma wynieść V= 33 mln m³. Oznacza to, że parametry przedmiotowego polderu wypełniają treść definicji zawartej w § 2 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. Nr 213 poz. 1397 ze zm.). Są to według tej definicji "inne urządzenia przeznaczone do zatrzymywania i stałego retencjonowania (gromadzenia) nie mniej niż 10 mln m³ nowej lub dodatkowej masy wody". W związku z tym przedsięwzięcie powinno zostać zakwalifikowane zgodnie z powołanym wyżej przepisem i stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko GDOŚ, według którego wystarczającą przesłanką zaliczenia takiego urządzenia wodnego do przedsięwzięć wymienionych w tym przepisie jest zdolność (możliwość) do zatrzymania określonej ilości wód i ich stałego retencjonowania. Skoro zatem polder umożliwia zatrzymanie wód to potencjalnie umożliwia także stałe retencjonowanie wód. Stosowanie § 2 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. jest zgodne z treścią zał. 1 pkt 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 2012.26.1), gdzie za przedsięwzięcia obligatoryjnie podlegające ocenie oddziaływania na środowisko uznano zapory i inne urządzenia przeznaczone do zatrzymywania lub stałego gromadzenia wody w przypadku gdy nowe lub dodatkowe masy wód zatrzymanych lub zmagazynowanych przekraczają 10 mln m³. Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko GDOŚ, że możliwość samego zatrzymania przez budowle wchodzące w skład przedmiotowego przedsięwzięcia 33 mln m³ wody, przesądza o jej kwalifikacji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji zasadnie zgodził się z organem, że w przypadku wątpliwości lub rozbieżności interpretacyjnych dotyczących kwalifikacji przedsięwzięć w zakresie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z zasadą ostrożności, zasadne jest przyjmowanie kryteriów bardziej "surowych". Powyższy pogląd jest także zgodny z linią orzeczniczą sadów administracyjnych, gdzie aprobuje się stanowisko, że w przypadku wątpliwości, zgodnie z zasadą przezorności, należałoby orzec o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że nie ma uzasadnienia do kwalifikowania budowy polderu, jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu kwestionującego potrzebę uwzględniania potencjału przedsięwzięcia w kontekście zakwalifikowania go do mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W postanowieniu z [...] października 2015 r. GDOŚ wyraził usprawiedliwione zastrzeżenie, że wątpliwości organu budzi również kwestia tego, czy planowana budowla nie spowoduje piętrzenia o wysokości przekraczającej 5 m, co może skutkować zaklasyfikowaniem przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego także do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 36 ww. rozporządzenia jako budowle piętrzące wodę o wysokości piętrzenia nie mniejszej niż 5 m. GDOŚ zwrócił jednocześnie uwagę, że w przedmiotowej sprawie ani w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, ani w zaskarżonym postanowieniu nie zostało podane czy inwestor lub RDOŚ w [...] dokonali analizy w tym zakresie, czyli określili planowaną wysokość piętrzenia polderu. Postanowienie GDOŚ z [...] października 2015 r. jest zgodne z treścią art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.), według którego kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Według zasady przezorności, dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej wywołać znaczące oddziaływanie na środowisko zwłaszcza w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona i wykazana. Z treści zasady przezorności wynika, że podejmowanie działalności, której skutki mogą dotyczyć środowiska związane może być także z potencjalnym znaczącym oddziaływaniem na środowisko. Treść zasady przezorności określają dwa pojęcia: ryzyko i niepewność wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Występowania nawet potencjalnego ryzyka oddziaływania na środowisko przy podejmowaniu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdy to ryzyko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane oznacza konieczność stosowania zasady przezorności oraz dokonywania wykładni prawa uwzględniającej treść tej zasady. Dla prawidłowego stosowania zasady przezorności niezbędne jest oszacowanie przez organ granic dopuszczalnego ryzyka działalności związanej z realizacją przedsięwzięcia, której oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Specyfika procesu inwestycyjno-budowlanego dotyczącego urządzeń przeznaczonych do zatrzymywania i stałego retencjonowania (gromadzenia) nie mniej niż 10 mln m3 nowej lub dodatkowej masy wody (§ 2 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r.) z punktu widzenia wymagań prawa ochrony środowiska powoduje, że zakres zastosowania zasady przezorności dla oceny skutków poszczególnych rozwiązań związanych z projektowanym, a następnie realizowanym przedsięwzięciem musi uwzględniać zdolność (możliwość) do zatrzymania określonej ilości wód i ich stałego retencjonowania. Zgodnie z zasadą przezorności dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności związanej z realizacją danego przedsięwzięcia mogącej spowodować negatywne oddziaływanie na środowisko także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni naukowymi metodami dowiedziona. Zasada przezorności podnosi znacznie poprzeczkę wymagań prawnych związanych z ochroną środowiska w stosunku do wymagań wynikających z zasady prewencji. Zasada przezorności oznacza, że należy zapobiegać wszelkim potencjalnym zagrożeniom dla środowiska poniżej poziomu, od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem zaistnienia negatywnego oddziaływania na środowisko, wykorzystując w tym celu osiągnięcia techniki, uwzględniając zasadę proporcjonalności. W zasadzie przezorności chodzi zatem o zapobieganie wszelkim potencjalnym negatywnym oddziaływaniom na środowisko poniżej poziomu, od którego można się liczyć z możliwością ich wystąpienia, a których można uniknąć dzięki osiągniętemu stanowi techniki, przy zachowaniu zasady proporcjonalności. Ważnym zagadnieniem, które powinien ocenić organ dokonujący kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie z przepisami rozporządzenia z RM z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest ryzyko niewłaściwego wyboru rozwiązań technologicznych, których skutkiem może być zawsze znaczące oddziaływanie na środowisko. Podstawowym elementem ograniczającym ryzyko przy podejmowaniu działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane jest wiedza naukowa, oparta na schemacie "teraz jest tak, a mogłoby być lepiej dla środowiska jako całości", przy zastosowaniu zasady przezorności. Oznacza to, że biorąc pod uwagę, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, RDOŚ w [...] nie miał podstawy prawnej do wydania zaskarżonego postanowienia. Art. 63 u.u.i.ś dotyczy bowiem wyłącznie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dla przedsięwzięć wymienionych w § 2 rozporządzenia przeprowadzenie oceny jest obligatoryjne. Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.