II OSK 935/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 115/18 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ujęcia zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od [...] z siedzibą w [...] na rzecz Prezydenta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 października 2018 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 115/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie ujęcia zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...], zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1/ naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy: a/ art. 3 pkt 1 i 2, art. 4 pkt 1 - 6, art. 6 pkt. 1 lit. a) do h) w zw. z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne przyjęcie, że zarządzenie było zgodne z dyspozycją powołanych w niniejszym zarzucie przepisów u.o.z.o.z., a tym samym nieruchomość skarżącego położona w [...], przy ul. [...] zasadnie wpisana została do gminnej ewidencji zabytków, w sytuacji gdy nieruchomość nie spełnia ustawowych przesłanek właściwych dla zabytku, a tym samym nie powinna zostać ujęta w ewidencji. Do powyższego doszło na skutek popełnienia przez organ oraz WSA błędów polegających na: - przyjęciu, że procedura wpisu nieruchomości do ewidencji jest całkowicie odformalizowana, - uznaniu, że procedura wpisu nie nakłada na organ obowiązku wykazania zasadności włączenia nieruchomości do ewidencji, - nieprzeprowadzeniu żadnego postępowania - pozostawieniu organowi dużej swobody w toku włączania nieruchomości do ewidencji, - przyjęciu, że dokumentacja sporządzana w związku z procedurą wpisu ma wyłącznie charakter informacyjny, - uznaniu, że wyłącznie brak porozumienia z konserwatorem zabytków może stanowić podstawę zakwestionowania wpisu nieruchomości do ewidencji; b/ art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, art. 90 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 3, art. 41 ust. 2 w zw. z art. 101 ust. 4 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że stwierdzenie nieważności zarządzenia nie jest możliwe, do czego doszło na skutek: - wadliwego zaklasyfikowania zarządzenia przez Sąd, - błędnego przyjęcie przez Sąd, że stwierdzenie nieważności zarządzenia nie jest możliwe, z uwagi na upływ terminu na dokonanie tej czynności, w sytuacji gdy nieważność tego typu zarządzeń może zostać stwierdzona w każdym czasie, co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia przez Sąd; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zarządzenia, co doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o zmianę wyroku w całości i rozpoznanie skargi skarżącej poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia w części w jakiej zarządzenie włącza nieruchomość skarżącej do ewidencji ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącej wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podkreślił, że organ zobligowany jest wszechstronnie zbadać czy są podstawy do wpisania budynku do ewidencji. Zarzuty stawiane przez skarżącą w skardze kasacyjnej zmierzały do wykazania, że zarówno organ a następnie Sąd I instancji błędnie przyjęli, że nieruchomość stanowi zabytek w rozumieniu u.o.z.o.z. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie organ całkowicie arbitralnie podjął decyzję o włączeniu nieruchomości do ewidencji. Pomimo ciążącego na organie obowiązku, w żaden sposób nie doszło do wykazania zabytkowego charakteru nieruchomości, brak jest jakichkolwiek informacji bądź danych chociażby uprawdopodobniających rzekomy zabytkowy charakter nieruchomości. Niewystarczające jest przeanalizowanie jedynie przyczyn uzasadniających wpisanie zabytku do ewidencji, ale konieczne i niezbędne jest udokumentowanie przeprowadzenia analizy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających okoliczność, że organ dokonał stosownej analizy przed wpisaniem budynku do ewidencji. O podstawach dokonania wpisu organ wskazał wyłącznie następczo, już po wpisaniu nieruchomości do ewidencji, na etapie postępowania sądowego, w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo Sąd I instancji błędnie przyjął, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zarządzenia w części, w jakiej zarządzenie włącza nieruchomość do ewidencji. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uprawniony był do zbadania legalności wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej. Należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać na treść art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446, dalej u.o.z.o.z.) - wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie z art. 22 ust. 5 u.o.z.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis art. 3 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. definiuje zabytek nieruchomy jako nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56), w przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich. Przepisy powyższe określają, jakie czynności są podejmowane przez organ gminy w kwestii włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków i wynika z nich, że w przypadku zabytków, o których mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., warunkiem wpisu do tej ewidencji jest osiągnięcie porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Włączenie zabytku do ewidencji zabytków nie jest zatem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego i w związku z tym, nie znajdują w tym zakresie zastosowania przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Stosownej oceny dokonują służby konserwatorskie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Są to organy posiadające szczególne uprawnienia w zakresie ustalania cech obiektów podlegających różnym formom ochrony przewidzianej w ustawie. Podejmowane w tej kwestii działania pozostają zatem w zakresie właściwości organu ochrony zabytków. Poza tym wynika to z cytowanych wyżej przepisów, wprowadzających warunek osiągnięcia porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W rozpoznawanej sprawie w piśmie z dnia 8 sierpnia 2017 r. (k. 89 akt sadowych) Prezydent [...] zwrócił się o pisemną akceptację włączenia obiektów do gminnej ewidencji zabytków – na stronie 2 wymieniona jest nieruchomość, której dotyczy rozpoznawana sprawa. Załącznikiem do pisma jest szczegółowa tabela nieruchomości podlagających zmianom w gminnej ewidencji zabytków z prośbą o akceptację w formie podpisu przy każdym obiekcie w rubryce "porozumienie [...]". Pod poz. nr [...] (dom ul. [...]) znajduje się stosowny podpis. Jednocześnie w piśmie z dnia 7 września 2017 r. (k. 94 akt sądowych) [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wymienił nieruchomość przy ul. [...] jako obiekt wskazany do włączenia do gminnej ewidencji zabytków. Włączenie obiektu do gminnej ewidencji zabytków, zostało zatem poprzedzone dokonaniem czynności, które stanowiły potwierdzenie istnienia wartości zabytkowych obiektu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że nieusprawiedliwiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez organ art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość stanowi zabytek i powinna zostać uwzględniona w Gminnej Ewidencji Zabytków [...]. Natomiast twierdzenia, że budynek skarżącej kasacyjnie nie ma żadnych cech uzasadniających konieczność jego zachowania, gdyż nie posiada szczególnej wartości historycznej, artystycznej czy naukowej - mają wyłącznie charakter subiektywnej oceny i nie sposób odnosić ich do kwestii z zakresu kontroli zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. Nie dotyczą również zagadnień z zakresu zgodności z prawem tego aktu, podniesione argumenty, że włączenie powyższego budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków w sposób istotny wpływa na prawa skarżącej jako właściciela nieruchomości w bieżącej aktywności biznesowej, w tym utrudnia przeprowadzenie zaplanowanych od wielu lat transakcji. Argumenty te odnoszą się bowiem do skutków prawnych, jakie wynikają z włączenia nieruchomości do tej ewidencji, a nie do kwestii zgodności z prawem zarządzenia w tym przedmiocie. W konsekwencji w ocenie NSA, uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia włączenia obiektu do gminnej ewidencji zabytków, organ administracji w wystarczający sposób wykazał, że włączenie nieruchomości, której dotyczy sprawa, do gminnej ewidencji zabytków nie było dowolne. Zabytkowy charakter obiektu włączonego do ewidencji został przez organ specjalistyczny prawidłowo zweryfikowany, a ustalenia te nie są dowolne. Szczegółowy opis wartości historycznych budynku został opisany przez organ administracji w odpowiedzi na skargę. Wykazanie przed sądem administracyjnym podstaw takiej oceny było wystarczające. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3729/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził "Analiza przepisów wykonawczych do ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwala uznać, że wszystkie rubryki karty adresowej tworzą całość, na podstawie której można odtworzyć stan prawny nieruchomości. Nie bez powodu ustawodawca uznał za zasadne zamieszczenie w karcie adresowej zabytku nie tylko jego adres, ale również mapę lub fotografię pozwalające na dokładne określenie granic nieruchomości. Obowiązujące przepisy nie nakładają na organy administracji obowiązku dołączania opisów historycznych czy konserwatorskich do karty adresowej nieruchomości". W konsekwencji uznania jako prawidłowych działań Prezydenta [...] za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty naruszenia wskazanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Uwzględniając wskazane okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.