II OSK 3729/18

Dnia 17 marca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2983/17 w sprawie ze skargi B. W. i T. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2983/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. W. i T. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że rozbudowa budynków według przedstawionych parametrów nie jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim. Na omawianym terenie elementami szczególnie wyeksponowanymi powinny być zachowane relikty przedwojennej zabudowy, zaś nowopowstające obiekty nie powinny stanowić dla nich konkurencji, bądź nad nimi dominować. Wskazana kubatura obiektu po rozbudowie zintensyfikuje rolę całości omawianej bryły, jako dominanty, górującej nad zabytkowym budynkiem [...], ograniczając walory ekspozycyjne tego budynku, wchodzącego również w skład chronionego zespołu zabudowy. Zdaniem [...] Konserwatora Zabytków projektowana inwestycja jest działaniem niedopuszczalnym, ponieważ zakłada dowolność w kształtowaniu obiektu budowlanego - bez uwzględnienia budynku zabytkowego oraz szerszego kontekstu urbanistycznego tego miejsca, na który składa się m.in. gabaryt historycznej zabudowy. Rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. utrzymał je w mocy. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja wpłynie negatywnie na zachowanie wartości historycznego budynku, ponieważ w sposób trwały zmieni jego bryłę. Bez znaczenia pozostaje fakt, że na sąsiednich nieruchomościach doszło do rozbudowy lub wybudowania nowego budynku ([...]). Kontrola merytorycznej prawidłowości ówczesnych orzeczeń [...] Konserwatora Zabytków nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Wspomnianym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. i wyjaśnił, że budynek mieszkalny [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków [...] zarządzeniem [...] w sprawie założenia ewidencji zabytków [...]. Jest on również położony na terenie układu urbanistycznego zespołu zabudowy [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków [...]). Na karcie adresowej zabytku nieruchomego oznaczono liniami koloru niebieskiego granice obszaru chronionego (karta znajduje się w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy sygn. akt IV SA/Wa 2982/17) i przedmiotowy budynek jest w granicach tego terenu. Sąd I instancji wskazał, że organy szczegółowo przeanalizowały przedłożony projekt decyzji o ustaleniu warunków, wskazując na czym miałaby polegać rozbudowa i nadbudowa budynku [...]. Ustalenia te zostały wskazane w uzasadnieniach decyzji, w szczególności powołano ustalenia linii zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość części rozbudowanej budynku oraz nadbudowanej części zasadniczej bryły - [...]. Podano również kąt nachylenia połaci dachu, maksymalną liczbę kondygnacji oraz powierzchnię biologicznie czynną. Ponadto organy dokonały oceny nadesłanego projektu w aspekcie wymogów związanych z ochroną zabytków wyrażoną w art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm., dalej: ustawa o ochronie zabytków). Sąd w całości podzielił ocenę organu, że ochronie konserwatorskiej w przedmiotowej sprawie podlegają nie tylko istniejące relacje przestrzenne między zabudową a zielenią, linia zabudowy, historyczny podział własnościowy, ale także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków, stanowiący o ogólnym wyglądzie i kształcie zespołu budowlanego. Przewidywana rozbudowa niewątpliwie zakłóciłaby relacje przestrzenne i zaburzyłaby wygląd budynku istniejącego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucono: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 k.p.a. w związku z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i w zw. z zarządzeniem [...] (dalej: "zarządzenie o wpisie układu") poprzez jego błędną wykładnię i tym samym nieprawidłowe przyjęcie, że granice układu urbanistycznego zespołu zabudowy [...](dalej: "układ urbanistyczny") zostały wyznaczone na karcie adresowej tego zabytku oznaczonymi liniami koloru niebieskiego, podczas gdy w zarządzeniu, na podstawie którego dokonano wpisu układu urbanistycznego nie ma określonych granic tego układu urbanistycznego, poza jedynie wskazaniem [...], co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji (a także organy na wcześniejszych etapach postępowania), że nieruchomość zlokalizowana [...], położona jest na terenie układu urbanistycznego i w związku z tym nieprawidłowego przyjęcia, że projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać uzgodniony z organami ochrony konserwatorskiej; 2) z ostrożności procesowej, na wypadek nieuznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu sformułowanego w pkt 1 - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 1, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków w związku z § 17 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r. Nr 113 poz. 661, dalej: rozporządzenie z dnia 26 maja 2011 r.) i zarządzenia o wpisie układu tj. w jego załączniku [...], poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że formy ochrony konserwatorskiej nie muszą być określane w obowiązujących w tym zakresie przepisach (w tym przypadku w zarządzeniu o wpisie układu), lecz mogą być dowolnie określane przez organy w uzasadnieniu decyzji, bez odniesienia się do obowiązujących przepisów prawa, podczas gdy zarządzenie o wpisie układu zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w rozporządzeniu z dnia 26 maja 2011 r., zgodnie z którą powinno określać formy ochrony, a skoro nie zostały one określone w zarządzeniu to nie można domniemywać ich istnienia, a w konsekwencji nieuzasadnionego braku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organy ochrony konserwatorskiej; 3) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 1, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków w związku z § 17 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. i zarządzenia [...] (dalej: zarządzenie o wpisie budynku) tj. jego załączniku [...] dotyczącego ujęcia budynku położonego [...] w gminnej ewidencji zabytków, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że formy ochrony konserwatorskiej nie muszą być określone w obowiązujących w tym zakresie przepisach (w tym przypadku w zarządzeniu o wpisie budynku), lecz mogą być dowolnie określane przez organy w uzasadnieniu decyzji, bez odniesienia się do obowiązujących przepisów prawa, podczas gdy zarządzenie o wpisie budynku zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w rozporządzeniu z 26 maja 2011 r., zgodnie z którą powinno określać formy ochrony, a skoro nie zostały one określone w zarządzeniu to nie można domniemywać ich istnienia, a w konsekwencji nieuzasadnionego braku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organy ochrony konserwatorskiej; 4) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 122 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podczas gdy skarżący wnosili o przeprowadzenie dowodów ze świadków, których sąd I instancji nie był w stanie przeprowadzić w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a które to dowody miały istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Rozpoznając skargą kasacyjną, Sąd zapoznał się z aktami administracyjnymi, przedstawionymi w zakończonej już sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2892/17, w której Skarżąca kasacyjnie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, i w których to aktach administracyjnych znajduje się część dokumentacji, na którą w uzasadnieniu powołał się Sąd I instancji. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego, wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, do gminnej ewidencji zabytków. Włączenie karty adresowej następuje po jej zweryfikowaniu i ocenie, że dane zawarte w karcie są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku (§ 18 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r.). Zbiór kart adresowych zabytków nieruchomych tworzy gminną ewidencję zabytków. Informacje zawarte w karcie adresowej zabytku nieruchomego stanowią źródło wiedzy na temat przedmiotu ochrony. Nieruchomość położona [...] została objęta wpisem do gminnej ewidencji zabytków zarządzeniem [...]. W § 2 zarządzenia [...] wskazano, że do gminnej ewidencji zabytków [...] włącza się karty adresowe wymienione w załączniku. W załączniku do rozporządzenia pod [...] umieszczono kartę adresową nieruchomości "[...]. Równocześnie zarządzeniem [...] do gminnej ewidencji zabytków dołączono, między innymi, kartę adresową zabytku nieruchomego [...]. W rubryce "adres" omawianego układu urbanistycznego wpisano [...], natomiast w miejscu przeznaczonym na fotografię z opisem wskazującym orientację albo mapę z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym (pkt 8 karty adresowej), umieszczono mapę z zaznaczonymi liniami koloru niebieskiego granicami układu urbanistycznego, w których to granicach znajduje się nieruchomość [...]. Położenie [...] - względem wyszczególnionych w karcie adresowej ulic - sprawia, że sporne stało się uznanie, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest objęta wpisem układu urbanistycznego [...]". Zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. w brzmieniu obowiązującym w momencie sporządzania kart adresowych objętych niniejszym postępowaniem, karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) formy ochrony; 7) opracowanie karty adresowej; 8) fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym. Analiza przepisów wykonawczych do ustawy o ochronie zabytków pozwala uznać, że wszystkie rubryki karty adresowej tworzą całość, na podstawie której można odtworzyć stan prawny nieruchomości. Nie bez powodu ustawodawca uznał za zasadne zamieszczenie w karcie adresowej zabytku nie tylko jego adres, ale również mapę lub fotografię pozwalające na dokładne określenie granic nieruchomości. W karcie adresowej układu urbanistycznego i zespołu zabudowy [...] wymieniono tylko kilka ulic tylko ogólnie wytyczających teren objęty ochroną. Dokładne granice zostały wyznaczone na mapie liniami koloru niebieskiego. Ustalenie granic układu urbanistycznego i zespołu zabudowy [...] na podstawie mapy, będącej częścią karty adresowej budynku, nie narusza obowiązujących przepisów. Z tego względu pierwszy zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za zasadny. W odniesieniu do drugiego oraz trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej, należy wskazać, że w karcie adresowej zabytku nieruchomego określono formę ochrony zabytku. Obowiązujące przepisy nie nakładają na organy administracji obowiązku dołączania opisów historycznych czy konserwatorskich do karty adresowej nieruchomości. Zgodnie z art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej, m.in. działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. W rozpoznawanej sprawie organy administracji, kierując się ustawowymi wytycznymi i wiedzą podpartą konkretnymi źródłami podanymi w rozstrzygnięciach (m.in. zdjęcia lotnicze [...], dokumenty [...]), dokonały zgodnej z prawem oceny projektu rozbudowy domu [...] pod kątem ochrony zabytków oraz zapobiegania ich niszczeniu. Mając powyższe na uwadze, drugi i trzeci zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Również zarzut nieprzeprowadzenia przed sądem I instancji dowodu z przesłuchania świadków nie mógł zostać uwzględniony w postępowaniu kasatoryjnym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i w tym celu stosują środki określone w ustawie. Postępowanie dowodowe na etapie sądowoadministracyjnym jest w związku z tym ograniczone do możliwości przeprowadzania dowodów z dokumentów i tylko jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 ust. 3 p.p.s.a.). Wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków nie mógł zostać uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.