II SA/Kr 1057/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie na uchwałę Nr XIV/105/2017 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 28 listopada 2017 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków postanawia skargę odrzucić. 1. Prokurator Rejonowy w Chrzanowie w skardze z dnia 18 lipca 2018 r. domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIV/105/2017 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 28 listopada 2017 roku w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzania ścieków. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2017 r., poz. 328). Skarga zarzucała naruszenie art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i wprowadzenie przez Radę Miejską w Alwerni opłaty za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Chrzanowie akcentował, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Prokuratora, taka kwalifikacja prawna zaskarżonego aktu wynika z tego, iż ma on charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych. Konkretyzując zarzuty podkreślał Prokurator Rejonowy w Chrzanowie, że w § 1 pkt 4 zakwestionowanej uchwały nałożono na mieszkańców opłatę za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych, ustalając jej wysokość na kwotę 307,5 zł. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie i musi to być upoważnienie wyraźne. Zgodnie z poglądami wypowiadanymi w orzecznictwie (np. wyrok WSA w Krakowie z 22.11.2010 sygn IISA/Kr 851/10) nakładany na mieszkańców obowiązek ponoszenia opłaty przyłączeniowej nie ma upoważnienia ustawowego albowiem ustawa nie zezwala gminie na wprowadzenie opłat za przyłączenie się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Podkreślał skarżący, iż w żadnym wypadku podstawą nałożenia takiego obowiązku nie mogą być ani art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ani art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zborowym odprowadzaniu ścieków. Prokurator Rejonowy w Chrzanowie zwrócił też uwagę na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13.09.2007 roku (sygn. III CZP 79/07), w której wskazano, że obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego z własnych środków. Udostępnienie takiego przyłącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami. 2. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Alwerni uznała skargę za zasadną w zakresie par. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Przepis ten nakładał na mieszkańców opłatę za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych w kwocie 307,5 zł. W pozostałym zakresie Rada żądała oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 28 listopada 2017 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2017 r., poz. 328). Aby ocenić to, czy przedmiotowa skarga Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie została skutecznie wniesiona, konieczne jest ustalenie charakteru prawnego zaskarżonego w tej sprawie aktu. Ma to istotne znacznie dla zachowania terminu do wniesienia skargi. Stosownie bowiem do art. 53 par. 3 ustawy z dnia 30 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a art. 53 p.p.s.a., tj. m.in. do aktów prawa miejscowego. W ocenie sądu, przedmiotowa uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryf nie stanowi aktu prawa miejscowego. Przez "prawo miejscowe", należy bowiem rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo, obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Abstrakcyjność aktu oznacza, że ma on zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrażany wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega zaś na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). Należy zatem zauważyć, że uchwała rady gminy w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem ten organ gminy nie ustanawia w tym przypadku żadnych, mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy też zezwalających. Podkreślić bowiem trzeba, iż stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, taryfa jest zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz zawiera warunki stosowania tych cen i stawek. Taryfa nie jest zatem określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach wynikających z rozdziału 4 powołanej wyżej ustawy (art. 20 ust. 1). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 tej ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...) i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 wymienionej wyżej ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych czynności, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie to przedsiębiorstwo, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z działalnością gospodarczą tego podmiotu. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 cytowanej ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. także koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych, czy też koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo zauważyć należy, iż właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlegała uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy i uchwała ta nie została ogłoszona, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciążał wyłącznie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Stwierdzić przy tym nadto trzeba, że choć powołane wyżej przepisy art. 24 ustawy zostały uchylone w dniu 12 grudnia 2017 r., co nastąpiło ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 2118), to obowiązywały jednak w dacie podejmowania przez Radę Miejską w Alwerni uchwały z dnia 28 listopada 2017 r., będącą przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie. Przedstawiona zaś wyżej analiza przepisów miarodajnych dla oceny charakteru prawnego zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że nie można uchwale tej przypisać charakteru aktu prawa miejscowego (tak też m.in. postanowienie NSA z dnia 18 maja 2016 r., II GSK 1150/16, postanowienie NSA z dnia 8 maja 2018 r., I GZ 117/18; postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2018 r., I GZ 100/18). W takiej więc sytuacji, skarga Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie winna być wniesiona w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Stosownie do par. 2 uchwały Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 28 listopada 2017 r., uchwała ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. Zatem stwierdzić trzeba, że skarga Prokuratora z dnia 18 lipca 2018 r. wniesiona została z uchybieniem określonego wyżej terminu. Art. 58 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. obliguje sąd do odrzucenia skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia, o czym sąd orzekł w sentencji postanowienia.