II OSK 2573/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2029/15 w sprawie ze skargi Z. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/15, oddalił skargę Z. K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r., którym odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r. o udzieleniu Ł. C. i K. S. pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr [...] na rogu ul. [...] i ul. [...] w L. w gminie I. Jak wynika z postanowień Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r. i Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. organy administracji obu instancji przyjęły, że skarżący podanie o wznowienie postępowania, oparte o podstawę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożył po terminie. Skarżący o decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r. dowiedział się bowiem 29 sierpnia 2014 r. z doręczonego mu wówczas pisma Urzędu Gminy [...] z dnia 20 sierpnia 2014 r., zaś podanie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją złożył 17 listopada 2014 r., pismem z 14 listopada 2014 r. skierowanym do Wojewody [...]. Skarżący w skardze twierdził, że o decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r. dowiedział się dopiero z pisma Starosty [...] z 16 października 2014 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 17 października 2014 r., co powoduje, że podanie o wznowienie postępowania nadane w urzędzie pocztowym 17 listopada 2014 r. należy uznać za złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Zdaniem skarżącego, nie można przyjąć, że o decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r. dowiedział się z pisma Urzędu Gminy [...] z 20 sierpnia 2014 r., gdyż informacja o wspomnianej decyzji nie pochodziła od organu właściwego do jej wydania oraz była niepełna. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, według którego skarżący o decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r. dowiedział się 29 sierpnia 2014 r., kiedy doręczono mu pismo Urzędu Gminy [...] z 20 sierpnia 2014 r. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem powołanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organ administracji nie przeprowadził wznowionego postępowania, - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, że nie zbadano, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą podstawy wznowienia postępowania, - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu swego wyroku dlaczego nie uwzględnił podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., polegającego na oddaleniu skargi, mimo że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem powołanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadna. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie. Termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania został uregulowany w art. 148 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że w przypadku podstawy wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dla oceny, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w ustawowym terminie, istotne są dwa fakty, po pierwsze, kiedy strona postępowania, która domaga się wznowienia postępowania, dowiedziała się o decyzji, po drugie, kiedy zostało złożone podanie o wznowienie postępowania. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organy administracji obu instancji prawidłowo uznały, iż skarżący o decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r. dowiedział się 29 sierpnia 2014 r., kiedy doręczono mu pismo Urzędu Gminy [...] z 20 sierpnia 2014 r. Żadnego znaczenia nie ma to, że pismo, z którego skarżący miał się dowiedzieć o wydaniu decyzji, nie pochodziło od organu administracji właściwego do wydania tej decyzji. Tego rodzaju ograniczenie, co do źródła, z którego strona mogłaby dowiedzieć się o ostatecznej decyzji, która zakończyła postępowanie, nie znajduje oparcia w art. 148 § 2 k.p.a. Nie ma też racji skarżący, gdy twierdzi, że informacja zawarta we wskazanym piśmie, a dotycząca decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r., była niepełna. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na treść tego pisma, z której wynikały wszystkie istotne informacje dotyczące decyzji, którą ostatecznie zakończono postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie jest natomiast trafna ocena Sądu pierwszej instancji w zakresie tego, kiedy skarżący wniósł podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r. Sąd pierwszej instancji na ten temat w ogóle się nie wypowiedział, co należy uznać za akceptację stanowiska organów administracji. Stanowisko organów administracji nie jest jednak w tym zakresie trafne, gdyż nie uwzględnia wynikającego z akt administracyjnych faktu, że skarżący po otrzymaniu pisma Urzędu Gminy [...] z 20 sierpnia 2014 r. w dniu 29 sierpnia 2014 r., już w dniu 3 września 2014 r. wniósł do Starosty [...] pismo z dnia 1 września 2014 r., w którym kwestionował decyzję tego organu z [...] stycznia 2014 r. Uwzględniając ten fakt organy administracji powinny były w szczególności ocenić wskazane pismo skarżącego z 1 września 2014 r. pod kątem tego, czy w świetle art. 235 § 1 k.p.a. nie powinno ono być uznane za podanie o wznowienie postępowania. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że wskazana podstawa kasacyjna jest zasadna. Uznaniu za zasadną tej podstawy kasacyjnej nie stoi przy tym na przeszkodzie fakt, że w skardze kasacyjnej na jej uzasadnienie nie przytoczono okoliczności faktycznych związanych z tym, że skarżący po otrzymaniu pisma Urzędu Gminy [...] z 20 sierpnia 2014 r., w dniu w dniu 3 września 2014 r. wniósł do Starosty [...] pismo z 1 września 2014 r., w którym kwestionował decyzję tego organu z [...] stycznia 2014 r. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu skargi kasacyjnej, w której prawidłowo powołano naruszony przepis prawa, ale błędnie to naruszenie prawa uzasadniono. Jak się przyjmuje w orzecznictwie i doktrynie, związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej nie stoi na przeszkodzie, aby ten sąd uwzględnił skargę w ramach powołanej podstawy, ale z odmiennym uzasadnieniem (Drachal/Wiktorowska/Stankiewicz, w: Hauser, Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, teza 5 do art. 183). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organy administracji i co za tym idzie Sąd pierwszej instancji naruszyły art. 148 k.p.a. przyjmując, że trafnie uznano, iż podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu. Naruszenie tego przepisu nie wynika jednak z tego, jak wywodzi się w skardze kasacyjnej, że błędnie ustalono, kiedy skarżący dowiedział się o ostatecznej decyzji, która zakończyła postępowanie administracyjne, lecz z tego, że błędnie ustalono, kiedy skarżący wniósł podanie o wznowienie postępowania. Błąd w zakresie tego ustalenia polega na tym, że nie uwzględniono, iż już w piśmie z 1 września 2014 r. skarżący podnosił takie okoliczności, które mogły świadczyć o tym, że pismo to powinno być uznane za podanie o wznowienie postępowania. Pozostałe podstawy kasacyjne nie są zasadne. Podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającego na oddaleniu skargi, pomimo że organ administracji nie przeprowadził wznowionego postępowania oraz art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. polegającego na tym, że nie zbadano, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą podstawy wznowienia postępowania wynikają z nieporozumienia. Zaskarżonymi przed Sądem pierwszej instancji postanowieniami odmówiono wznowienia postępowania. Konsekwencją tych postanowień jest to, że właściwy organ administracji nie przeprowadził postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie oznacza to jednakże, że doszło do naruszenia przepisów zobowiązujących organ administracji do przeprowadzenia takiego postępowania. Nieprzeprowadzenie takiego postępowania nie jest skutkiem naruszenia np. art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 lub art. 151 § 1 k.p.a., ale skutkiem naruszenia przepisów stanowiących podstawę wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, czyli w rozpoznawanej sprawie art. 148 k.p.a. Na marginesie należy też zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż jest to przepis mówiący o tym na jakiej podstawie można oprzeć skargę kasacyjną. W końcu, odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu swego wyroku dlaczego nie uwzględnił podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji rzeczywiście nie odniósł się do zarzutu naruszenia powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podniesionego w skardze kasacyjnej. Uchybienie to jednakże nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zarzut naruszenia powołanych przepisów postępowania związany był z pozbawionym podstaw prawnych twierdzeniem skarżącego, że organ administracji powinien był wznowić postępowanie z urzędu z uwagi na sprzeczność decyzji o pozwoleniu na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazane twierdzenie było pozbawione podstaw prawnych, dlatego że sprzeczność decyzji z prawem materialnym, np. decyzji o pozwoleniu na budowę z planem miejscowym nie podpada pod żadną z podstaw wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie oraz nadto, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji podejmując zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienia naruszyły w sposób istotny art. 148 k.p.a., gdyż przyjęły, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie ustawowego terminu, nie rozważając tego, iż za takie podanie można było uznać pismo skarżącego z 1 września 2014 r. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oba zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienia. Uchylenie przez NSA także postanowień organów administracji obu instancji oznacza, że sprawa dopuszczalności wznowienia postępowania powinna być przez organ pierwszej instancji ponownie rozpoznana, przy czym podczas tego ponownego rozpoznania organ ten powinien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu, która sprowadza się do tego, że należy rozważyć, czy pismo skarżącego z 1 września 2014 r. nie powinno być uznane za podanie o wznowienie postępowania, przy czym rozważając tę kwestię należy przede wszystkim, aczkolwiek nie jedynie, uwzględnić regułę interpretacyjną wynikającą z art. 235 § 1 k.p.a. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji o oddaleniu skargi, a także wobec uwzględnienia skargi, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania za obie instancje.