I OSK 365/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 296/18 w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz J.S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2018 r. II SAB/Wa 296/18, oddalił skargę J.S. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy. J.S. wniósł skargę na bezczynność [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: Spółka lub organ) przy rozpatrywaniu jego żądania o udostępnienie informacji publicznej, zawartego w piśmie z [...] stycznia 2018 r. W skardze wniósł o: - zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 2018 r. w terminie 14 dni, - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie Spółce grzywny, w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że: - w piśmie z [...] stycznia 2018 r. wniósł o udostępnienie przez Spółkę informacji publicznej dotyczącej infrastruktury przesyłowej, składającej się na sieć gazową, zlokalizowaną na nieruchomości położonej w [...] (gm. [...], pow. [...], woj. [...]) działka ew. nr [...] (dalej: nieruchomość); szczegółowo określono zakres żądanej informacji; wniosek doręczono Spółce [...] stycznia 2018 r., - żaden przepis ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330; dalej: u.d.i.p.), nie przewiduje możliwości pozostawienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania; takie działanie podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, - podmiot, obowiązany do udzielenia informacji publicznej, podlega nie tylko powszechnie obowiązującym przepisom ustawy o informacji, w tym także w zakresie sposobów i terminów rozpoznania wniosku, ale musi też uwzględnić treść samego wniosku; zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. "udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem". Takie rozwiązanie "stanowi realizację koncepcji prawa do informacji publicznej, zgodnie z którą to podmiot uprawniony decyduje, jaki sposób uzyskania informacji publicznej jest dla niego najbardziej pożądany" (zob. M. Kałczyński, S. Szuster: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2003 - komentarz do art. 14), - na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są nie tylko organy władzy publicznej, ale także podmioty prywatne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych; do tego rodzaju podmiotów zaliczają się przedsiębiorstwa energetyczne, w tym także Spółka, - Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w związku z wykonywanymi przez nią zadaniami publicznymi zaś żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, - mimo ziszczenia się wszystkich przesłanek, których wystąpienie warunkuje dostęp do informacji publicznych, Spółka do dnia wniesienia skargi ([...] kwietnia 2018 r.) nie rozpoznała wniosku w przewidziany prawem sposób. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wystąpiono o wskazanie, czy sieć gazowa – zlokalizowana na nieruchomości – stanowi własność Spółki. W przypadku pozytywnej odpowiedzi postawiono we wniosku kolejne 12 szczegółowych pytań. Sam skarżący wskazywał, że zdaję sobie sprawę z konieczności przeprowadzenia kwerendy posiadanych przez Spółkę dokumentów. W związku z tym oczekiwał odpowiedzi na pytanie w terminie jednego miesiąca. Spółka [...] lutego 2018 r. kierowała pismo do skarżącego, w którym wskazała, że merytoryczną ustosunkowanie się do wniosku wymaga zebrania pełnego materiału w sprawie oraz ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych a także uzyskanie opinii, związanych z kwestiami technicznymi. Z uwagi na szeroki zakres udzielania informacji działanie Spółki od początku były nastawione na dopełnienie wszelkiej staranności. Mając powyższe na uwadze nie sposób uznać że działania organu wypełniały znamiona bezczynności. Z chwilą wpłynięcia wniosku z [...] stycznia 2018 r. wszystkie komórki merytoryczne działały w celu ustalenia istotnych okoliczności. Wniosek skargi o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji jest bezprzedmiotowy, bowiem [...] kwietnia 2018 r., po zebraniu pełnego materiału dowodowego, Spółka udzielił merytorycznej odpowiedzi na wniosek. Do odpowiedzi na skargę załączono pismo skierowane do Wnioskodawcy – datowane na [...] kwietnia 2018 r. oraz dowód jego doręczenia. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 17 października 2018 r. II SAB/Wa 296/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje kiedy zostanie ona udostępniona – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia nie dotyczy w istocie informacji publicznej, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu dysponującego daną informacją. W rozpatrywany przypadku poza sporem jest samo podleganie Spółki pod rygory u.d.i.p., wobec treści jej art. 4 ust. 1 pkt 5. Kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma jednak podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że – jeszcze przed wpływem skargi (wg pieczęci – [...] kwietnia 2018 r.), a nawet jej sporządzeniem (datowana na 11 kwietnia 2018 r.) – Spółka zrealizowała działanie, co do którego bezczynność zarzuca skarżący. W judykaturze przyjmuje się trafnie, że skarga nie może być uznana za uzasadnioną, gdy czynność, której niedopełnienie jest zarzucone organowi, została dokonana przed dniem wniesienia skargi (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 853/15 czy prawomocny wyrok WSA o sygn. akt IV SAB/Wa 4/16. Sytuacja tego rodzaju miała miejsce w mniejszej sprawie. Pismo zawierające informacje w odpowiedzi na pytania, skierowano bowiem do skarżącego przed wniesieniem skargi a nawet jej sporządzeniem. W ocenie Sądu I instancji dla zasadności skargi nie może mieć natomiast znaczenia to, kiedy dana informacja dotarła do wnioskodawcy. Gdy wnosił on skargę nie można już organowi zarzucić bezczynności. Informacje o tym posiadł wnioskodawca otrzymując pismo z [...] kwietnia – po wniesieniu skargi (wedle zwrotnego potwierdzenia odbioru – [...] maja 2018 r.). Wobec wskazanych okoliczności sprawy uzasadnione było oddalenie skargi. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2018 r. II SAB/Wa 296/18, wniósł J.S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 u.d.i.p., polegające na jego błędnym zastosowaniu i oddaleniu skargi na bezczynność [...] oraz przewlekłe prowadzenie sprawy, podczas gdy okoliczności sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, że Spółka dopuściła się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia sprawy, co skutkować winno wydaniem orzeczenia uwzględniającego skargę; 2. prawa procesowego tj. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu, czego wyrazem jest oddalenie skargi, mimo, że wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Sąd I instancji winien rozważyć celowość ewentualnego umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość przy jednoczesnym rozstrzygnięciu czy organ dopuścił się bezczynności i dokonaniu oceny czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że za nieprawdopodobne i w żaden sposób nieudowodnione uznać należy powoływane przez Sąd I instancji twierdzenia o tym, że [...] udzieliła odpowiedzi na wniosek o udzielenie żądanej informacji publicznej jeszcze przed wpływem do niej skargi na bezczynność, a nawet przed jej sporządzeniem. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy została sporządzona i nadana listem poleconym w [...] kwietnia 2018 r., zaś w [...] kwietnia 2018 r. skargę tę doręczono do siedziby Spółki. [...] Sp. z o.o. udzieliła odpowiedzi na żądaną informację publiczną pismem datowanym na dzień [...] kwietnia 2018 r., jednak pismo to zostało (co wynika z nadruku na kopercie) nadane listem poleconym dopiero [...] kwietnia 2018 r., a doręczone pełnomocnikowi skarżącego [...] kwietnia 2018 r. Fakty te bez wątpienia mógł zweryfikować Sąd I instancji w oparciu o posiadane akta sprawy. W świetle powyższego nieprawdopodobnym jest, by rzeczona odpowiedź na wniosek została sporządzona już [...] kwietnia 2018 r. a nadana dopiero 10 dni później. Po pierwsze Spółka nie przedstawiła jakiegokolwiek uzasadnienia, które mogłoby wyjaśnić tę nieuzasadnioną zwłokę w wysyłce wcześniej sporządzonej odpowiedzi na wiosek. Po wtóre, za nieracjonalne należałoby uznać nieuzasadnione zwlekanie z wysłaniem wnioskodawcy odpowiedzi na żądaną informację publiczną w sytuacji gdy osoby decyzyjne w Spółce bez wątpienia mają wiedzę nt. związanych z tym konsekwencji prawnych. W okolicznościach niniejszej sprawy twierdzenie o rzekomym sporządzeniu skargi na 10 dni przed jej wysłaniem jest tym bardziej niewiarygodne, że już [...] kwietnia spółce doręczono skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy. Powstaje zatem pytanie – jakie racjonalne względy stały na przeszkodzie temu, by rzekomo wcześniej przygotowaną odpowiedź wysłać dopiero 4 dni później. W związku z faktem, że skarga na bezczynność [...] Sp. z o.o. została doręczona na adres Spółki [...] listopada 2018 r., a informacja publiczna, której skarga dotyczyła, została udostępniona pismem nadanym w placówce pocztowej [...] kwietnia 2018 r., stwierdzić należy, że dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność z [...] kwietnia 2018 r., Spółka dokonała ciążącego na niej obowiązku podając przy tym nieprawdziwą datę sporządzenia pisma w taki sposób, aby stworzyć pozory dochowania ciążącego na niej obowiązku w terminie. W świetle powyższego zdumiewa fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dał wiarę gołosłownym twierdzeniom Spółki, jakoby odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została sporządzona już [...] kwietnia 2018 r., a więc – zdaniem Sądu – jeszcze przed sporządzeniem skargi. W świetle powyższych ustaleń, wyrok oddalający skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy jawi się jako rażąco sprzeczny z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku." W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał formę pisemną i został złożony za pośrednictwem operatora pocztowego. Z treści wniosku wynika, że w takiej samej formie wnioskodawca oczekiwał odpowiedzi, odwołując się właśnie do powołanego wyżej przepisu. Podstawą oddalenia skargi przez Sąd I instancji było ustalenie, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] stycznia 2018 r. została udzielona wnioskodawcy [...] kwietnia 2018 r., czyli cyt. "jeszcze przed wpływem skargi (wg pieczęci – [...] kwietnia 2018 r.), a nawet jej sporządzeniem (datowana na [...] kwietnia 2018 r.)". Z akt sprawy wynika natomiast, że pismo zawierające odpowiedź na wniosek rzeczywiście nosi datę [...] kwietnia 2018 r., lecz zostało ono nadane przez Spółkę listem poleconym [...] kwietnia 2018 r., a odebrane przez pełnomocnika wnioskodawcy [...] kwietnia 2018 r. Należy więc odpowiedzieć na pytanie, kiedy następuje udostępnienie informacji publicznej – w rozumieniu terminów z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – jeśli odpowiedź na wniosek następuje w formie pisemnej, za pośrednictwem operatora pocztowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinien to być dzień zapoznania się z odpowiedzią przez wnioskodawcę (czy też odebrania odpowiedzi przez wnioskodawcę), bo wówczas, z różnych powodów, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie miałby żadnej kontroli nad terminem udostępnienia, który go obciąża. Nie może być to też data sporządzenia odpowiedzi przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, jeśli data ta nie pokrywa się z datą nadania pisma zawierającego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji. Sporządzenie odpowiedzi musi się bowiem łączyć z wolą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia sporządzonej informacji, a to ma miejsce dopiero wówczas, gdy pismo zostanie nadane do adresata. Bez znaczenia są przy tym procedury organizacyjne wewnętrzne, obowiązujące w strukturach podmiotu zobowiązanego, które mogą mieć wpływ na datę uzewnętrznienia woli udzielenia informacji publicznej (nadania pisma u operatora pocztowego). Jeśli bowiem przyjmuje się powszechnie, że podmiot zobowiązany obciążają wszelkie wady organizacyjne przy odbiorze wniosku o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., I OSK 1592/17, LEX nr 2410727 i orzecznictwo tam powołane), to to samo należy odnieść do terminowego udzielenia informacji publicznej. Reasumując stwierdzić należy, że o dochowaniu (lub nie) terminu do udzielenia informacji publicznej, w rozumieniu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., rozstrzyga data nadania odpowiedzi przez podmiot zobowiązany, zawierającej żądaną informację publiczną. Podobny pogląd wyraził już wcześniej WSA w Gdańsku w wyroku z 27 sierpnia 2019 r., II SAB/Gd 67/19, przyjmując że "Przez dochowanie terminu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej należy rozumieć nie doręczenie stronie wnioskowanej informacji, względnie pisma o powodach niemożności udzielenia tej informacji bądź decyzji o odmowie jej udzielenia, lecz nadanie (wyekspediowanie) informacji (pisma bądź decyzji) w sposób zawnioskowany przez podmiot domagający się udzielenia informacji publicznej" (LEX nr 2719501). W niniejszej sprawie udostępnienie informacji publicznej (w powyższym rozumieniu) nastąpiło [...] kwietnia 2018 r., a skarga do Sądu I instancji została złożona najpóźniej [...] kwietnia 2018 r. (jest to data wpływu skargi do Spółki, brak jest natomiast w aktach dowodu nadania skargi w urzędzie pocztowym lub informacji o złożeniu jej osobiście w Spółce) – por. art. 83 § 3 p.p.s.a. Nie można więc przyjąć, jak uczynił to Sąd I instancji, że w chwili wniesienia skargi Spółka udostępniła już żądaną informację publiczną (co okazało się ustaleniem dokonanym z naruszeniem art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie), a wobec tego skarga podlegała oddaleniu. Skarga wprawdzie mogła podlegać oddaleniu, ale dopiero po ustaleniu, że organ (Spółka) przy udostępnieniu informacji publicznej dochowała terminów z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Takich ustaleń Sąd I instancji jednak w ogóle nie poczynił, poprzestając na tym, że skargę wniesiono już po udostępnieniu informacji publicznej, co nie polegało na prawdzie. Gdyby jednak Sąd I instancji uznał, że Spółka pozostawała w bezczynności przed udzieleniem żądanej informacji, to co najwyżej brak było podstaw do zobowiązania Spółki do udzielenia informacji publicznej (czy też do rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2018 r.) w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co nie zwalniałoby Sądu I instancji z stwierdzenia, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a jeśli tak, to jaki charakter miała owa bezczynność (art. 149 § 1a p.p.s.a.), jak też o zawartym w skardze żądaniu, opartym na art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się być usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, celem dokonania ustaleń, o jakich była mowa wyżej i na ich podstawie ponownego rozstrzygnięcia sprawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.