II SA/Łd 543/18

Dnia 17 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrot świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej K. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. orzekł, że K. P. nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze na dziecko K.P. w wysokości 500 zł miesięcznie za okres od 1 lutego 2017 r. do 30 września 2017 r. oraz o zwrocie powyższego świadczenia w wysokości 4.000 zł z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji wskazano w szczególności, iż decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. ustalono K P. prawo do świadczeń wychowawczych na dzieci L. P. i K.P. w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde dziecko za okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. uznając, że spełnione zostały kryteria określone w ustawie o pomocy społecznej. K. P. podjęła zatrudnienie w firmie A Sp. z o.o. od dnia 12 grudnia 2016 r. i za miesiąc styczeń osiągnęła wynagrodzenie netto w wysokości 2.588,85 zł. Powyższa okoliczność stanowi podstawę do ponownego przeliczenia dochodu rodziny. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ilekroć w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest mowa o dochodzie – oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, natomiast w myśl art. 2 pkt 2 dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a. W myśl art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Art. 2 pkt 19 lit. c ww. ustawy stanowi, że utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W myśl art. 2 pkt 20 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Fakt podjęcia przez skarżącą zatrudnienia w firmie A Sp. z o.o. od dnia 12 grudnia 2016 r. stanowi podstawę do zastosowania instytucji dochodu uzyskanego za okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 stycznia 2017 r., zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W wyniku ponownego przeliczenia dochodu rodziny skarżącej za 2014 r. ustalono, że : łączny dochód rodziny osiągnięty w 2014 r. wyniósł: 2.828,58 zł (dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych osiągnięty przez skarżącą) dochód utracony w 2014 roku wyniósł - 2.828,58 zł (utrata przez skarżącą zatrudnienia) dochód uzyskany w 2017 r. wyniósł - 2.588,85 zł (uzyskanie przez skarżącą dochodu za miesiąc styczeń 2017 r.) miesięczny dochód rodziny po zastosowaniu instytucji dochodu utraconego i uzyskanego wyniósł - 2.588,85 zł (2.588,85 zł : 1 miesiąc) ilość osób w rodzinie: 3 miesięczny dochód na jednego członka rodziny wynosi 862,95 zł (2.588,85 zł : 3 osoby), czyli przekracza ustawowy próg dochodowy 800,00 zł wynikający z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 18 ust. 6 ww. ustawy w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. W związku z powyższym świadczenie wychowawcze na dziecko K.P. nie przysługuje skarżącej od dnia 1 lutego 2017 r. W niniejszej sprawie należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, albowiem wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń - odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera. Zasadą zatem jest, iż decyzja wydana w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci może wywrzeć skutki wyłącznie na przyszłość. Podkreślenia przy tym wymaga, iż w sytuacji w jakiej to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - gdy w całości upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, a decyzja wygasła (od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r.), to brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z mocą wsteczną tj. od 1 lutego 2017 r. W takim wypadku zastosowanie znajduje jedynie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1 lutego 2017 r. do 30 września 2017 r. O przypadkach, w których nie przysługuje świadczenie wychowawcze, jak również o obowiązku niezwłocznego poinformowania tutejszego organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń skarżąca była pouczona we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz w decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. W świetle powyższych ustaleń skarżąca nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze na dziecko K. P. za okres od 1 lutego 2017 r. do 30 września 2017 r. i jest ona zobowiązana do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając jego stanowisko. Organ Odwoławczy podkreślił, że zarówno w treści wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego jak i w decyzji przyznającej świadczenie zawarto pouczenie o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do tego świadczenia. Strona była zatrudniona przez B Sp. z o.o. spółkę komandytową Agencję Pracy Tymczasowej od dnia 1 listopada 2016 r. do 11 grudnia 2016 r. i w powyższym okresie wykonywała prace na rzecz spółki A, gdzie została zatrudniona od 12 grudnia 2016 r. Zdaniem Kolegium w rodzinie wnioskodawczyni wystąpiła instytucja: 1. utraty dochodu w związku z utratą zatrudnienia w B Sp. z o.o. spółce komandytowej Agencji Pracy Tymczasowej z dniem 11 grudnia 2016 r., 2. uzyskania dochodu w związku z podjęciem przez stronę zatrudnienia w A Sp. z o.o. od dnia 12 grudnia 2016 r. Zdaniem Kolegium przepisów o utracie i uzyskaniu dochodów w związku z zatrudnieniem w B Sp. z o.o. nie stosuje się, ponieważ strona w okresie 3 miesięcy licząc od dnia utraty dochodu uzyskała dochód u tego samego pracodawcy w ramach kolejnej umowy o pracę. Organ I instancji nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranego przez stronę świadczenia wychowawczego i jego zwrotu, jednak uchybienie to nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania a strona złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Organy administracji nie wezwały strony do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału przed wydaniem decyzji ale naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że w zaskarżonej decyzji został naruszony przepis art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję K. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. Strona skarżąca podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy z uwagi na niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania oraz uniemożliwienie końcowego zaznajomienia się z materiałami postępowania zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania orzeczenia reformatoryjnego w sytuacji spełnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania administracyjnego wzięcia należytego udziału w sprawie zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji, w szczególności poprzez niepoinformowanie skarżącej o wszczęciu, zakończeniu postępowania oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na niewystarczającym uzasadnieniu decyzji, w szczególności poprzez brak rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania, zaniechanie wskazania rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania, a także wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia decyzji; - art. 7 i art. 8 k.p.a. statuujących zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania organów administracji publicznej poprzez wydanie przez organ niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy było możliwe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony; - art. 77 i 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, naruszeniem słusznego interesu skarżącej, nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy wskutek niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności nieprawidłowego ustalenia dochodu rodziny; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 25 ust. 2 pkt. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego bezzasadne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i uznanie za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na rzecz K.P. w sytuacji, w której skarżąca nie została pouczona o braku prawa do jego pobierania; - art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię skutkującą ustaleniem, że poprzez uzyskanie dochodu rozumie się także wzrost miesięcznego dochodu w sytuacji, w której w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsce uzyskanie dochodu w rozumieniu niniejszego przepisu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że przed sądem administracyjnym następuje ocena prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało uznać, że przy jej wydawaniu naruszono przepisy postepowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne prowadzone przed wydaniem przez organy decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek taki wynika w szczególności z treści przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji przez organ I i II instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wymagającego zebrania a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Decyzja organu I instancji została wydana w zasadzie wyłącznie w oparciu o ustalenie, że skarżąca podjęła zatrudnienie w firmie A Sp. z o.o. od dnia 12 grudnia 2016 r. i w miesiącu styczniu 2017 r. osiągnęła dochód netto w wysokości 2558,85 zł t.j. przekraczający ustawowy próg dochodowy 800 zł wynikający z art. 5 ust. 3. Ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci t.j. Dz.U z dnia 2017 r. poz.1851). Tymczasem w aktach sprawy znajduje się świadectwo pracy skarżącej wystawione przez B Sp. z o.o. spółka komandytowa Agencja Pracy Tymczasowej, z którego wynika, że skarżąca była zatrudniona przez ten podmiot w okresie od 30 listopada 2016 r. i wykonywała pracę tymczasową na rzecz spółki A. Organ I instancji zupełnie pominął powyższą okoliczność, nie wyjaśnił też, jakie wynagrodzenie osiągnęła strona w związku z zatrudnieniem w Agencji Pracy Tymczasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji wskazało, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodów w związku z zatrudnieniem w A Sp. z o.o. nie stosuje się, ponieważ strona w okresie 3 miesięcy od dnia utraty dochodu uzyskała dochód u tego samego pracodawcy w ramach kolejnej umowy o pracę (art. 7 ust. 3a u.p.p.). Konsekwencją tego poglądu powinno być ustalenie, że strona osiągnęła pierwszy dochód w związku z zatrudnieniem przez Agencję Pracy Tymczasowej. Należy też uwzględnić, że z dniem 1 listopada 2016 r. strona podjęła zatrudnienie w Agencji Pracy Tymczasowej a z dniem 12 grudnia 2016 r. podjęła zatrudnienie u innego pracodawcy – A Sp. z o.o. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres w jakim ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 a. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Podstawową przesłankę do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest spełnienie kryterium dochodowego rozumianego jako przeciętny miesięczny dochód uzyskany w skali roku kalendarzowego. Jednocześnie przyjmuje się, że zasada ta ma również zastosowanie w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a więc dochód ten również należy liczyć w stosunku rocznym. Organy administracyjne były więc uprawnione do ponownego przeliczenia dochodu rodziny skarżącej, jednak dokonując tego przeliczenia nie mogły ograniczać się tylko do ustalenia dochodu osiągniętego w miesiącu styczniu 2017 r. ale powinny ustalić dochód także w pozostałych miesiącach, na które przyznano świadczenie wychowawcze. Strona skarżąca trafnie też podnosi, że z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie o uznaniu za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia wychowawczego oraz nie miała możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Także to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strona nie może natomiast podnosić, że nie została pouczona o obowiązku powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Także pouczenie zawarte jest zarówno w treści wniosku o ustalenie prawa jak i w decyzji organu I instancji. Z powyższych przyczyn wobec naruszenia wskazanych przepisów postępowania, z mocą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny wyjaśnić, jakie dochody osiągnęła strona w związku z zatrudnieniem przez B sp. z o.o. spółkę komandytową w okresie od dnia 1 listopada 2016 r. do 11 grudnia 2016 r. oraz w kolejnych okresach, na które przyznano prawo do zasiłku wychowawczego. Dopiero po wyjaśnieniu tych okoliczności możliwa będzie merytoryczna ocena dochodu rodziny skarżącej zgodnie z przepisami art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci z uwzględnieniem wskazówek zawartych w niniejszym wyroku. dc