II SA/Bd 971/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Wójt Gminy S. (zwany dalej "Wójtem"), na podstawie art. 47 ustawy z dnia [...] maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r. poz. 576 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. Nr 18, poz. 234 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. I. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Międzynarodowy Klub S. "[...]" z siedzibą w B. – zatwierdził Regulamin S. MKS [...] w S. , położonej w obrębie [...] na działkach oznaczonych geodezyjnie nr 13/7 i nr 16/7 oraz na działkach nr 13/9 i nr [...], prowadzonej przez S. I. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Międzynarodowy Klub S. [...] z siedzibą w B.. Rozstrzygając sprawę Wójt w pierwszej kolejności zbadał kwestię skuteczności wypowiedzenia umów dzierżawy (części działki nr [...]) i użyczenia gruntów (innej części działki nr [...]), na których prowadzona jest strzelnica, zawartych pomiędzy S. I. a E. S. (por. dokumenty w tomie IV akt organu I instancji, pomiędzy kartą oznaczoną numerem 69 a kartą oznaczoną numerem 70). Wójt wskazał, że zarówno umowa dzierżawy z [...] sierpnia 2011 r. jak i pochodząca z tego samego dnia umowa użyczenia, są umowami terminowymi tj. zawartymi na czas określony. Umowy terminowe co do zasady nie podlegają rozwiązaniu przez wypowiedzenie przed upływem terminu ich obowiązywania. Odnośnie umowy dzierżawy organ podkreślił, że stosownie do art. 673 § 3 kodeksu cywilnego (odnoszącego się do umowy najmu, ale zgodnie z art. 694 k.c. stosowanego odpowiednio do dzierżawy) dopuszczalność wypowiedzenia takiej umowy w przypadku zamieszczenia przez strony w jej treści klauzuli przyznającej stronie lub stronom stosowne uprawnienie, z jednoczesnym określeniem w umowie przesłanek, których ziszczenie się warunkuje zaktualizowanie się prawa do wypowiedzenia. Jak wskazał Sąd Apelacyjny w Białymstoku w wyroku z [...] stycznia 2015 r. (sygn. I ACa 669/14) nie jest dopuszczalne wypowiedzenie umowy na czas określony jeżeli nie wymieniono w niej wyraźnie przyczyn uzasadniających takie wypowiedzenie. Wobec tego treść § 7 umowy dzierżawy z [...] sierpnia 2011 r. ("rozwiązanie umowy dzierżawy może nastąpić za wypowiedzeniem każdej ze stron z rocznym okresem wypowiedzenia ze skutkiem na koniec roku kalendarzowego") nie wpisuje się w powyższe wymogi klauzuli uprawniającej do wypowiedzenia umowy terminowej, a tym samym co do zasady – nie może być podstawą skutecznego jej wypowiedzenia przez stronę z uwagi na nieokreślenie w treści umowy okoliczności warunkujących prawo wypowiedzenia. Zdaniem organu nie zaszła także przewidziana w art. 667 k.c. sytuacja czynienia w rzeczy najętej (dzierżawionej) zmian sprzecznych z umową lub z przeznaczeniem rzeczy, upoważniająca do wypowiedzenia umowy bez zachowania terminów wypowiedzenia. Z treści dokumentu opisanego jako "Aneks do umowy zawartej [...].11.2011 r." wynika, że przedterminowe rozwiązanie umowy dzierżawy z [...] listopada 2011 r. spowodowane jest przebudowaniem dwóch pomieszczeń znajdujących się na spornym gruncie. Jednakże żaden z przepisów umowy dzierżawy nie zakazuje S. I. modernizacji znajdujących się na gruncie budynków; zgodnie z § 5 umowy "dzierżawca ma prawo do podwyższania standardu fragmentu działki i budowy nowych urządzeń w granicach przeznaczenia przedmiotu umowy". Także odnośnie umowy użyczenia Wójt wskazał, że jest to również umowa terminowa, a co więcej w jej treści nie zawarto klauzuli dopuszczającej rozwiązanie za wypowiedzeniem. Odnosząc się do podnoszonych przez E. S. kwestii degradacji użyczonej ziemi wskutek spadania na nią rozbitych rzutek, śrutu ołowianego i prasowanego plastiku (które jakoby spadają na teren strefy bezpieczeństwa) organ uznał, że nie zaistniała określona w art. 716 k.c. przesłanka zwrotu rzeczy w związku używaniem rzeczy w sposób sprzeczny z umową, jej właściwościami lub przeznaczeniem. W umowie użyczenia (tak jak w umowie dzierżawy) wyraźnie wskazano, że zawierając te umowy E. S. miał świadomość charakteru działalności, która będzie prowadzona na przedmiotowych gruntach tj. strzelnica sportowo – rekreacyjna. W tej sytuacji odpady na gruncie spowodowane upadaniem zanieczyszczeń pochodzących z broni palnej stanowią element korzystania z przedmiotu umowy zgodnie z przeznaczeniem. Organ ocenił, że zostały spełnione wymogi art. 46 ustawy o broni i amunicji zgodnie z którym strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska. Wójt wskazał, że spełnione są w tym względzie szczegółowe wymogi określone rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27 poz. 341). Usytuowanie strzelnicy na gruntach rolnych nie koliduje ze wskazanymi w rozporządzeniu zakazami lokalizacji, w tym zakazem lokalizacji na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m. Z dostarczonej przez wnioskodawcę opinii geotechnicznej (z marca 2015 r.) wynika, że woda podziemna znajduje się na głębokości 2 – 2,2 m ppt, a typowe wahania poziomu wód podziemnych wynoszą orientacyjnie +/- 0,5 m, a maksymalnie +/- 1,0 m. S. spełnia także wymogi ochrony przed hałasem. Dla terenów występujących w rejonie przedmiotowej strzelnicy tj. dla zabudowy zagrodowej dopuszczalny poziom hałasu w środowisku wynosi 55 dB w porze dziennej (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku; Dz. U z 2014 poz. 112). Wnioskodawca przedstawił protokół pomiarów poziomu hałasu w środowisku, przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B. podczas zawodów strzeleckich w dniu [...] sierpnia 2016 r. (punkt pomiarowy umieszczono na terenie posesji [...] 50) według których nie doszło do przekroczeń dopuszczalnych norm emisji hałasu do środowiska. Równoważny poziom dźwięku A na podstawie przeprowadzonych pomiarów i obliczeń wyniósł 47,8 dB. Spełniony jest też wynikający z § 4 ww. rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2000 r. wymóg, aby na terenie strzelnicy były wyznaczone i odpowiednio wyposażone miejsca gromadzenia odpadów, zgodnie z przepisami o odpadach. Organ wskazał, że spełnienie wymogów związanych z ochroną środowiska potwierdziła zarówno z wizja lokalna na terenie strzelnicy przeprowadzona przez organ w dniach [...] stycznia 2016 r. i [...] marca 2017 r. jak i kontrola WIOŚ w B. (protokół kontroli z [...] maja 2015 r.). Ponadto wnioskodawca przedstawił dokumenty świadczące o wykonywaniu obowiązku czyszczenia wierzchniej warstwy ziemi z pocisków ołowianych. Wójt zaznaczył, że w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami z prowadzonej dotychczas działalności gospodarczej Międzynarodowego Klubu Strzeleckiego [...] toczy się odrębne postępowanie administracyjne, nie ma ono jednak bezpośredniego wpływu na zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Wójt wskazując na obecną treść art. 47 ustawy o broni i amunicji wskazał, że jest zobowiązany do zbadania, czy obiekt strzelnicy powstał zgodnie z przepisami, w tym przepisami prawa budowlanego. Wójt, nawiązując do pisma K. Łowieckiego "[...]" w M. z dnia [...] lutego 2017 r., zwrócił uwagę, że przedmiotową strzelnicę urządziło K. Ł. ok. 25 lat temu. Początkowo były to wały ziemne, gdzie wyznaczono stanowiska strzeleckie. Następnie w roku 2001 K. przejęło od E. S. na własność działki nr 13/7 oraz nr [...]. W 2006 r. K. wydzierżawiło strzelnicę E. S. na okres 10 lat. Umowę tę za porozumieniem stron rozwiązano, a strzelnicę od dnia [...] kwietnia 2011 r. wydzierżawiono MKS "[...]" S. I.. Od tego czasu Klub S. dokonywał modernizacji strzelnicy poprzez doposażenie obiektu w elementy infrastruktury. W 2015 r. S. I. kupił od K. Łowieckiego grunty strzelnicy. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów organ stwierdził, że po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2011 r. (decyzja nr [...]) oraz przepisaniu tej decyzji na rzecz Międzynarodowego Klubu Strzeleckiego [...] (decyzja z dnia [...] września 2011 r. nr [...]) wszelkie działania polegające na urządzeniu strzelnicy, w tym: utwardzenie terenu, ustawienie wieżyczek, budynków gospodarczych, remonty, konserwacje, przebudowy, docieplenia, ustawienie tablic informacyjnych itd. – przed rozpoczęciem prac były zgłaszane do Starostwa Powiatowego w S. K.. W większości przypadków przedstawiciel MKS [...] występowała o zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszonych prac, które to zaświadczenia zostały wystawione. Wójt zwrócił też uwagę, że spełniony został nałożony przez Starostwo Powiatowe obowiązek wykonania inwentaryzacji powykonwczej, o czym świadczy złożona przez wnioskodawcę do akt sprawy mapa z datą opracowania [...] marca 2017 r. z naniesieniem wszystkich elementów strzelnicy. Wójt podkreślił, że to regulamin strzelnicy i jego bezwzględne przestrzeganie ma zagwarantować bezpieczeństwo na strzelnicy i w jej bezpośrednim otoczeniu. Jednak wielość przedstawionych zarzutów dotyczących naruszeń bezpieczeństwa na strzelnicy, wnoszonych przez stronę postępowania, spowodowało, że zostały one dodatkowo przeanalizowane. Organ wskazał, że E. S. reprezentowany przez pełnomocnika K. W., w kilku pismach poinformował o nieprawidłowościach związanych z zachowaniem bezpieczeństwa na strzelnicy, polegających w szczególności na: opadaniu śrutu na posesję nieopodal strzelnicy, niebezpieczeństwie dla osób znajdujących się na polu lub drodze opodal strzelnicy, opuszczaniu przez pociski terenu strzelnicy i strefy bezpieczeństwa, zalegających odpadach z działalności strzelnicy. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. znalazła się informacja o fakcie trafienia osoby znajdującej się poza terenem przedmiotowej strzelnicy. Wójt podniósł, że pomimo wezwania E. S. nie wskazała świadków niebezpiecznych zdarzeń. W kwestio "trafienia śrutem" określono, że "może to być przejęzyczenie". Organ wystąpił także do Komendy Powiatowej P. w S. K., od której otrzymał informację, że w okresie ostatnich 6 lat odnotowano pięć zgłoszeń interwencji policyjnych w związku z działalnością strzelnicy. Przybyli na strzelnicę funkcjonariusze P. nie stwierdzili, aby na strzelnicy dochodziło do jakichkolwiek naruszeń bezpieczeństwa podczas strzelań lub innych zdarzeń z tym związanych. Także zeznania świadków – łowczego K. Łowieckiego "[...]" A. S. oraz K. O., nie potwierdziły zdarzeń i sytuacji niebezpiecznych na strzelnicy. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego od powyższej decyzji Wójta przez H. S. i E. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] maja 2017 r. Zdaniem Kolegium zatwierdzony regulamin strzelnicy zawierał niezbędne postanowienia wymagane rozporządzeniem z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. W sprawie dokonano także weryfikacji, czy przedmiotowy obiekt powstał zgodnie z przepisami prawa. Organ pierwszej w tym przedmiocie uzyskiwał wyjaśnienia oraz skierował zapytania i uzyskał odpowiedzi od Starosty [...]. Zdaniem Kolegium, odrębnym zagadnieniem, pozostającym poza niniejszym postępowaniem, jest kwestia, czy powstały zgodnie z przepisami prawa obiekt w rzeczywistości charakteryzuje się odpowiednim stanem technicznym, co do którego odwołujący formułują zarzuty. Przeprowadzenie badań i kontroli stanu technicznego w uzasadnionych przypadkach (w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego) może być uzasadnione w innym trybie. Podobnie zdaniem Kolegium poza zakresem postępowania pozostają kwestie związane z ewentualnym zanieczyszczeniem środowiska czy zarzuty dotyczące wycinki drzewa oraz otrzymania przez wnioskodawcę decyzji na drugą strzelnicę. Odnośnie kwestii dokonywania przez organ pierwszej instancji oceny skuteczności wypowiedzenia umów, Kolegium zwróciło uwagę, że niewątpliwie zaistniał spór pomiędzy stronami co do skuteczności wypowiedzeń. Jednak pomimo że strony powołują się na zasadność rozwiązania sporu co do ustalenia istnienia bądź nie tych stosunków prawnych (skuteczności wypowiedzeń umów) przez sąd powszechny, to jednocześnie z okoliczności sprawy nie wynika, aby strony poddały ten spór pod rozstrzygnięcie sądu powszechnego. Niezależnie zatem od tego, że organ pierwszej instancji samodzielnie dokonywał w tym przedmiocie ocen, skutkiem których było przyjęcie przez ten organ bezskuteczności wypowiedzeń umów, to w ocenie Kolegium w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, w sytuacji nie poddania sporu pomiędzy stronami tych umów co do istnienia tych stosunków prawnych do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, należało oprzeć się na umowach. Kolegium uznało ponadto, że wadliwości postępowania organu pierwszej instancji związane z zawiadomieniami oraz przeprowadzeniem niektórych dowodów nie wpłynęły na wydaną decyzję, gdyż strony brały aktywny udział w postępowaniu m.in. formułując swoje stanowiska i przedkładając informacje na piśmie. W skardze do sądu administracyjnego H. S. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając: 1) rażące naruszenie art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz § 2, i § 4 – 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic w związku z art. 46 § 1 ustawy o broni i amunicji – poprzez bezpodstawne przyjęcie, że strzelnica spełnia warunki techniczne bezpieczeństw dla życia i zdrowia ludzi oraz spełnia warunki ochrony środowiska, podczas gdy sporna strzelnica nie spełnia tych warunków ponieważ pociski (głównie ołowiane śruciny) wydostają się poza obręb strzelnicy powodując realne bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz środowiska (degradację gleby i wód gruntowych na terenie przyległym do strzelnicy), 2) rażące naruszenie artykułów 9, 10 i 79 k.p.a. – poprzez wprowadzanie przez organy w błąd skarżącego treścią wydanych rozstrzygnięć i zawiadomień, nadto brak zrealizowania wniosków dowodowych skarżącego i przesłuchanie świadków wskazanych w uzasadnieniu decyzji bez zawiadomienia i udziału stron postępowania, 3) rażące naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez: a. przeprowadzenie postępowania w oparciu o niepełny materiał dowodowy w przedmiocie spełniania warunków technicznych i bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz spełnienia warunków ochrony środowiska i bezpodstawne uznanie, że bezwzględne przestrzeganie i stosowanie zatwierdzonego regulaminu strzelnicy gwarantuje bezpieczeństwo na strzelnicy, łącznie z wykluczeniem możliwości wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni – podczas gdy już tylko oględziny strefy bezpieczeństwa potwierdziły jednoznacznie, że nie tylko pociski (głównie ołowiany śrut) wydostają się poza teren strzelnicy powodując realne i bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz dla ochrony środowiska (długotrwała i systematyczna degradacja przyległych do strzelnicy gruntów), b. bezpodstawne, dowolne uznanie nieskuteczności wypowiedzenia umów dzierżawy i użyczenia gruntów wchodzących w skład strefy bezpieczeństwa spornej strzelnicy – co nie leży w kompetencji organów administracji, jako że rozstrzygają w tej kwestii tylko i wyłącznie strony umowy, a w przypadku sporu sądy powszechne, 4) rażące naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie nieostatecznej decyzji dotkniętej rażącymi, wyżej wskazanymi naruszeniami prawa, rygoru natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżącego. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy. Stosownie zaś do art. 47 ww. ustawy zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). W rozpatrywanej sprawie istotną kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, w jakich granicach wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien prowadzić postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy. Należy przede wszystkim wskazać, że zasady funkcjonowania strzelnic zostały określone w rozdziale 4 "Strzelnice" ustawy o broni i amunicji. Ustawodawca zastrzegając, że broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach (art. 45 ustawy) w art. 46 ust. 1 wskazał, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Sąd podziela stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r. (sygn. II OSK 1462/17), że celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. W innym wypadku nie można by w ogóle stwierdzić czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania, ponieważ wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji, budowy i użytkowania strzelnicy. W tym zaś zakresie ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane. Te wymagania zostały szczegółowo określone, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 ustawy o broni i amunicji, w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Ponadto dodatkowe wymogi bezpieczeństwa jakie powinna spełniać strzelnica wynikają z ustępu 3 pkt 2 rozdziału 1 "Wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic" stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (konieczność posiadania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, która to decyzja powinna być umieszczona na strzelnicy w widocznym miejscu). Są to dodatkowe wymagania jakie normodawca formułuje w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego dla strzelnic i łączy je przedmiotowo z odpowiednim sposobem organizacji strzelnicy. Stąd wniosek, że bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Kwestie związane z prawnym dopuszczeniem strzelnicy do użytkowania stanowią jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe zorganizowanie strzelnicy, co ma przecież wykluczać możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem. Zatwierdzony regulamin ma więc takie gwarancje realizować, co jednak nie jest możliwe bez uprzedniego potwierdzenia w trybie ustawy - Prawo budowlane, że użytkowanie strzelnicy jest zgodne z prawem; a w tym zakresie mieszczą się stosowne wymogi dotyczące bezpieczeństwa, jak i ochrony środowiska. Powyższe jest konsekwencją zmiany przepisów ustawy o broni i amunicji dokonanej w roku 2003. Wskutek zmiany treści art. 47 ustawy z o broni i amunicji przez art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) od 11 lipca 2003 r. decyzja wydana przez wójta na podstawie ww. przepisu ogranicza się obecnie do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy; wójt nie jest obecnie władny, jak przed ww. zmianą, wydawać decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Wobec tego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt może jedynie dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu i do jej użytkowania. Są to okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które Wójt powinien ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy. W przedmiotowej sprawie skarżący zarzuca, że organ bezpodstawnie uznał, iż strzelnica MKS "[...]" spełnia warunki techniczne bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz spełnia warunki ochrony środowiska. Jak wynika z powyższych rozważań Sądu zarzuty te są o tyle bezpodstawne, że organ (Wójt, a następnie Kolegium) nie ma podstaw prawnych aby dokonać samodzielnie powyższej oceny tj. samodzielnie rozstrzygnąć, iż strzelnica, której regulamin ma być zatwierdzony, spełnia warunki techniczne bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz spełnia warunki ochrony środowiska. Organ zatwierdzający regulamin tj. wójt ma natomiast obowiązek zbadać, czy takiej ocenie strzelnica została poddana przez inne kompetentne organy tj. organy architektoniczno – budowlane (ewentualnie nadzoru budowlanego) oraz inspekcji ochrony środowiska. Ustalenie przez wójta, że w ocenie organów architektoniczno – budowlanych (ewentualnie nadzoru budowlanego) oraz organów inspekcji ochrony środowiska dana strzelnica nie jest zlokalizowana i zbudowana zgodnie z przepisami prawa czy też znajduje się w takim stanie, że nie może być użytkowana zgodnie z przepisami prawa – wyklucza możliwość zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W przedmiotowej sprawie zostały zgromadzone dokumenty potwierdzające spełnienie przez strzelnicę MKS "[...]" wymogów ochrony środowiska. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające przeprowadzenie kontroli strzelnicy przez K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Brak jednocześnie jakichkolwiek wydanych przez ten organ rozstrzygnięć stwierdzających, że użytkowanie strzelnicy należy zaniechać lub wstrzymać ze względu na brak spełnienia warunków ochrony środowiska. W aktach sprawy znajdują się także dokumenty potwierdzające ustalenia organu, iż wnioskodawca – obecnie władający strzelnicą, zgłaszał właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu (Staroście sępoleńskiemu) zamiar wykonania robót budowlanych znajdujących się w obrębie strzelnicy obiektów budowlanych oraz w przypadku przebudowy budynku gospodarczego uzyskał pozwolenie na budowę (tom V akt organu I instancji). W aktach znajduje się także pismo skarżącego z dnia [...] stycznia 2012 r. w którym zgłasza obiekt strzelnicy do użytkowania (tom V akt organu I instancji, za k. 77). P. to zostało wprawdzie przesłane według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. K. (k. 77 w tomie V akt organu I instancji), brak jednakże w aktach samego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego co do tego wniosku. Jest to o tyle istotne, że jak wynika ze wskazanego wyżej ustępu 3 pkt 2 rozdziału 1 "Wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic" stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic – na strzelnicy w widocznym miejscu umieszcza się decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Aczkolwiek z protokołu kontroli strzelnicy przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] kwietnia 2015 r. (k. 15 tomu I akt organu I instancji) nie wynika, aby ów organ wskazywał na brak stosownej decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, tym niemniej brak owej decyzji w aktach sprawy bądź informacji odnośnie jej wydania uzyskanej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać za naruszenie wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadny jest zarzut dotyczący bezpodstawnego uznania przez organ nieskuteczności wypowiedzenia umów dzierżawy i użyczenia gruntów, na których zlokalizowana jest strzelnica wraz ze strefą bezpieczeństwa. W tym względzie należy zauważyć, że z przepisów ustawy o broni o amunicji nie wynika, aby przesłanką zatwierdzenia regulaminu strzelnicy było wykazanie przez wnioskodawcę praw do terenu strzelnicy. Z drugiej strony trudno przyjąć, że założony przez ustawodawcę cel tj. zapewnienie prawidłowego funkcjonowania strzelnicy w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa mógł realizować podmiot niewładający obiektem strzelnicy. Z takim odczytaniem celu uregulowań ustawy zgodna jest treść § 4 rozporządzenia z dnia [...] marca 200 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, zgodnie z którym do opracowania regulaminu strzelnicy zobowiązany jest "właściciel lub zarządca strzelnicy". W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że wnioskodawca włada terenem strzelnicy legitymując się zarówno prawem własności jak też umowami cywilnoprawnymi z których co do zasady wynikają prawa do użytkowania części gruntów na których posadowiona jest strzelnica oraz wyznaczona jest strefa bezpieczeństwa. Istniejący spór pomiędzy stronami ww. umów nie wpłynął na możliwość władania przez wnioskodawcę obiektem strzelnicy. W tej sytuacji istniejący spór nie może być przesłanką odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Dopiero jego rozstrzygnięcie w ten sposób, że wnioskodawca utraciłby władztwo nad częścią lub całością strzelnicy mogłoby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu. Odnośnie natomiast zarzutu skarżącego, iż organ bezpodstawnie uznał, że przestrzeganie i stosowanie zatwierdzonego regulaminu strzelnicy gwarantuje bezpieczeństwo na strzelnicy, łącznie z wykluczeniem możliwości wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni – zarzut ten jest zasadny o tyle, że organ z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie ustalił, czy rzeczywiście doszło do przypadków opuszczenia przez pocisk strzelnicy, w szczególności czy doszło do takiej sytuacji pomimo zastosowania wszystkich zasad, które ujęte są w przedstawionym do zatwierdzenia regulaminie. Tak jak wyżej już wskazywano – regulamin strzelnicy wespół z odpowiednim zlokalizowaniem, odpowiednią budową i organizacją strzelnicy mają gwarantować bezpieczne jej użytkowanie przejawiające się tym, że pocisk wystrzelony z broni strzeleckiej w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy nie wydostanie się poza obręb strzelnicy. Należy podkreślić, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie jest procedurą abstrakcyjną, polegającą na zatwierdzeniu regulaminu będącego wyłącznie prostym przepisaniem wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic (stanowiącego załącznik do rozporządzenia z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic) z zaznaczeniem jedynie, że dotyczy on strzelnicy w jakimś konkretnym miejscu. Regulamin dotyczy konkretnego obiektu, o konkretnych uwarunkowaniach. Z § 4 ww. rozporządzenia wprost wynika, że właściciel lub zarządca strzelnicy "na podstawie" wzorcowego regulaminu funkcjonowania strzelnic "obowiązany jest opracować regulamin strzelnicy, w którym może w szczególności określić dodatkowe warunki bezpieczeństwa, w tym także dla osób przebywających na strzelnicy". Jeżeli zatem organ, który ma zatwierdzić nowy regulamin już funkcjonującej strzelnicy otrzymuje informacje o przypadkach opuszczenia przez pocisk strzelnicy w trakcie dotychczasowego jej użytkowania, jest obowiązany owe informacje zweryfikować. Może się bowiem np. okazać, że przedstawiony do zatwierdzenia regulamin, ze względu na indywidualne cechy strzelnicy czy jej obecny stan techniczny, wymaga wprowadzenia modyfikacji, w tym także polegających na konieczności określenia dodatkowych warunków bezpieczeństwa. Możliwe jest także stwierdzenie, że obecny stan techniczny strzelnicy budzi wątpliwości, które powinny być wyeliminowanie poprzez przeprowadzenie kontroli przez organy nadzoru budowlanego. W przedmiotowej sprawie organ przede wszystkim nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pod kątem ustalenia granic strzelnicy, co ma znaczenia dla określenia, czy pocisk opuścił obręb strzelnicy czy też nie. W decyzji Wójta z [...] maja 2017 r. nr [...] wskazano, że strzelnica położona jest na działkach nr 13/7 i nr 16/7 oraz na działkach nr 13/9 i nr [...]. Do decyzji nie został załączony zatwierdzony tekst przedłożonego przez wnioskodawcę regulaminu strzelnicy. "Regulamin strzelnicy MKS "[...]" W [...]" znajduje się natomiast w tomie IV akt organu I instancji (k. 59). Pod znajdującą się na tym dokumencie adnotacją "Zatwierdzam Wójt Gminy S." widnieje pieczęć i podpis Wójta oraz data "19 maja 2017 r." – tożsama z datą ww. decyzji Wójta, co pozwala przypuszczać, że jest to zatwierdzony ww. decyzją regulamin strzelnicy (pomimo braku wyraźnego odnotowania na nim, że jest to regulamin zatwierdzony decyzją Wójta o konkretnym numerze i z konkretnej daty). W części wstępnej tego "Regulaminu ..." mowa o strzelnicy zlokalizowanej "na terenie działek nr [...] właściciel – S. I., działce 13/10 oraz działce [...] – jako strefę bezpieczeństwa", a ponadto o tym, że w załączniku znajduje się mapa terenu 1:500. Bezpośrednio przy "Regulaminie ..." nie ma jednak takiej mapy. W aktach sprawy znajduje się kilka map terenu strzelnicy zarówno z oznaczeniem skali (np. w skali 1:5000 – k. 60 tomu IV akt organu I instancji, w skali 1:1500 – k. 83 i k. 84 tom V akt organu I instancji, odrębna mapa w skali 1:500 w tomie V akt organu I instancji, także oznaczona jako k. 84) jak też kilka map – planów strzelnicy bez oznaczenia skali (w tomie IV i tomie V akt). Mapa w skali 1:500 została opisana jako "mapa z inwentaryzacji". Żadna z tych map nie została opatrzona ani przez wnioskodawcę ani przez organ adnotacją, że jest to mapa stanowiąca załącznik do ww. "Regulaminu ...". Na niektórych "mapach – planach strzelnicy" występuje część opisana jako "strefa bezpieczeństwa", ale bez określenia jej granic i poza częścią obwiedzioną wyraźną linią obejmująca stanowiska strzeleckie i obiekty im towarzyszące. Wyjątkiem jest mapa w tomie V (bez oznaczenia numeru karty, pomiędzy dwoma innymi mapami z oznaczeniami karty "84"), na której obszar strefy bezpieczeństwa obwiedziony jest linią przerywaną, a nie ciągłą jak obszar zajęty przez stanowiska strzeleckie i towarzyszące im obiekty. Natomiast w ustępie 1 rozdziału 4 "Regulaminu ..." stwierdzono, że strefa bezpieczeństwa strzelnicy "działka 13/9, 13/10 (stare oznakowanie 13/5) obręb [...], gmina S. stanowią jej integralną część i jest dodatkowym warunkiem bezpieczeństwa". Tak więc część tekstowa "Regulaminu..." mówi raz o samej działce nr [...] jako strefie bezpieczeństwa (część wstępna "Regulaminu..."), raz o działkach [...] jako strefie bezpieczeństwa (rozdział 4 "Regulaminu ..."), a wielość i treść znajdujących się w aktach map nie pozwalają rozstrzygnąć, czy owa strefa bezpieczeństwa (niezależnie czy obejmuje jedną czy dwie działki) jest czy nie jest częścią przedmiotowej strzelnicy. W powyższym zakresie organ nie podjął żadnych czynności w celu rozstrzygnięcia istniejących wątpliwości. W postępowaniu, w tym w odwołaniu wniesionym przez skarżącego, podnoszono, że wystrzelone pociski i śrut oraz odpady po nabojach śrutowych odnajdywane się w strefie bezpieczeństwa oraz na działkach nr 13/8 i nr [...] (działki położone wewnątrz łuku terenu zajmowanego przez strzelnicę). Uznanie, że strefa bezpieczeństwa jest częścią strzelnicy oznaczałoby, że odnalezienie części pocisku w strefie bezpieczeństwa nie jest przypadkiem opuszczenia przez pocisk strzelnicy. Uznanie jednakże, że teren na którym odnaleziono pocisk nie jest częścią strzelnicy np. z tego powodu że strefa bezpieczeństwa faktycznie nie jest częścią strzelnicy, a jedynie terenem do niej przyległym – oznaczałoby, że doszło do opuszczenia przez pocisk obrębu strzelnicy. Nierozstrzygnięta w postępowaniu jest także kwestia, co należy uznawać za pocisk. Skarżący wskazywał w postępowaniu (k. 34 tom II akt), że przybitki (koszyki) na śrut podążają za śrutem i są odnajdywane na okolicznych działkach, przy czym wbrew twierdzeniu wnioskodawcy nie są tam nawiewane przez wiatr. K. jest zatem rozstrzygnięcie, czy odnalezienie takiego koszyczka (przybitki) poza terenem strzelnicy jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że pocisk opuścił obręb strzelnicy, czy też nie. W tym względzie dopuszczalne są wszelkie środki dowodowe, w tym wskazywane przez stronę postępowania dowód z opinii biegłego. Nie można też podzielić stanowiska organu, iż uchybienia do których doszło przy przesłuchaniu świadków w sprawie nie mogły mieć wpływu na jej wynik. Powiadomienie stron o przesłuchaniu świadków ma na celu umożliwienie im uczestniczenia w przesłuchaniu oraz zadawanie świadkom pytań tak, aby możliwe było uzyskanie od świadka pełnej informacji przydatnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie strony nie zostały powiadomione ani o przesłuchaniu K. O. (k. 86 tom V akt organu) ani o przesłuchaniu A. S. (k. 80, tom V akt organu). Strona, która twierdziła że zna szczegóły zdarzenia polegającego na opuszczenia przez pocisk obrębu strzelnicy (por. pisma pełnomocnika E. S.) z uchybieniem art. 79 k.p.a. została zatem pozbawiona możliwości zadawania szczegółowych pytań świadkom odnośnie ich konkretnej wiedzy w tym względzie – co mogło mieć wpływ na treść owych zeznań, a tym samym na wynik sprawy poprzez ustalenie, że doszło do sytuacji, kiedy pocisk wystrzelony z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy wydostał się poza obręb strzelnicy. Należy także zauważyć, że dokonywane przez organ "wizje lokalne" przedmiotowej strzelnicy są w istocie oględzinami, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a., o których zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. powinny być powiadomione strony – z którego to obowiązku organ się nie wywiązał. Ze względu na powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien uzyskać od wnioskodawcy sprecyzowanie przedłożonego "Regulaminu ..." co do granic strzelnicy oraz jego uzupełnienie odnośnie wyraźnego wskazania która mapa jest załącznikiem do "Regulaminu ..." ewentualnie przedłożenia takiej mapy, odpowiadającej treści części tekstowej "Regulaminu ...". Organ winien także uzupełnić z zachowaniem przepisów proceduralnych materiał dowodowy odnośnie zgłaszanych informacji o przypadkach opuszczenia przez pocisk obrębu strzelnicy oraz rozstrzygnąć, czy fakt odnajdywania "przybitek" oraz miejsca ich odnajdywania są jednoznaczne z przypadkami opuszczenia przez pocisk obrębu strzelnicy – zgodnie z powyższymi wskazaniami Sądu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).