I SA/Wa 858/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania S. C. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r., nr [...], w pkt 1 uchylił tę decyzję w części, w jakiej dotyczy nieruchomości ujawnionej w lwh [...], gm. kat. [...], stanowiącej własność A. C., i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pkt 2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył S. C. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Orzeczeniem z [...] stycznia 1960 r., znak [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. stwierdziło, że z dniem 31 lipca 1947 r. przeszły względnie zostały przejęte na własność Państwa wymienione w 1114 punktach nieruchomości położone w K., powiat [...], objęte wykazami hipotecznymi (Iwh) dotychczasowej księgi gruntowej tej gminy katastralnej, a wpisane na kartach B tej księgi na własność wymienionych osób z reguły w całości, a w nielicznych stosunkowo wypadkach w częściach podanych w odnośnych pozycjach. Pismem z [...] sierpnia 2008 r. S. C. wniósł o "wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie sprawdzenia prawidłowości nabycia nieruchomości należącej do mojej rodziny, składającej się z [...] ha ziemi, tartaku, domu mieszkalnego, budynków gospodarczych (karta przesiedleńcza nr [...]), placów, materiałów drzewnych i innych". Wnioskodawca wskazał, że wymienione nieruchomości zostały przejęte orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] stycznia 1960 r. i wniósł o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia załączając kopię fragmentów kwestionowanego orzeczenia z zaznaczonymi pozycjami [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w N. z [...] stycznia 1960 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości objętych wykazami hipotecznymi lwh [...] (pozycja [...]), lwh [...] (pozycja [...]), lwh [...] (pozycja [...]), lwh [...] (pozycja [...]), lwh [...] (pozycja [...]), Iwh [...] (pozycja [...]), Iwh [...] (pozycja [...]) gm. kat. K., stanowiących własność J. i A. C., a także Iwh [...] (pozycja [...]), gm. kat. K., stanowiącej własność A. C. Odwołanie od ww. decyzji złożył S. C. Decyzją z [...] marca 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w pkt 1 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. w części, w jakiej dotyczy nieruchomości ujawnionej w lwh [...], gm. kat. K., stanowiącej własność A. C., i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pkt 2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że pismem z [...] grudnia 2011 r. Wojewoda zwrócił się do wnioskodawcy, między innymi, o wyjaśnienie, czy wykaz hipoteczny lwh [...] objęty jest jego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W swoim piśmie z [...] stycznia 2012 r. stanowiącym odpowiedź na pismo Wojewody z [...] grudnia 2011 r. S. C. nie ustosunkował się do tej kwestii. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, ponieważ decyzja organu I instancji rozstrzyga także o nieruchomości lwh [...], pomimo braku wyraźnego wniosku strony w tym zakresie, w ocenie organu odwoławczego, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do tej nieruchomości i umorzenie postępowania I instancji w tym zakresie. Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie to, że J. i A. C., w ramach akcji "[...]", zostali przesiedleni nie do ZSRR, lecz na Ziemie Odzyskane do miejscowości S. w powiecie [...]. W sprawie ich nieruchomości zastosowanie mógł mieć zatem, w ocenie organu odwoławczego, wskazany jako jedna z podstaw kwestionowanego orzeczenia dekret z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Stosownie do art. 1 ust. 1 tego dekretu, mogą być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie, położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz.U. R. P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83), oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. W ocenie organu nadzoru, analiza zebranego materiału dowodowego potwierdza, że wszystkie przesłanki wskazane w art. 1 ust. 1 ww. dekretu z 27 lipca 1949 r. zostały w niniejszej sprawie spełnione. Przejęta nieruchomość J. i A. C. była nieruchomością ziemską, położona była w pasie granicznym i nie pozostawała w faktycznym władaniu właścicieli. Zdaniem Ministra, w sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W kwestionowanym orzeczeniu z 1960 r. w sposób dostateczny i wystarczająco precyzyjny określono bowiem przedmiot rozstrzygnięcia odwołując się do liczb wykazów hipotecznych prowadzonych dla przejmowanych nieruchomości oraz wskazując nazwiska właścicieli (współwłaścicieli). Za niezasadny uznał również organ odwoławczy zarzut rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Aktem wykonawczym do dekretu z 27 lipca 1949 r. było rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. W § 2 tego rozporządzenia, który stanowił lex specialis wobec art. 80 ust. 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, przewidziano tryb postępowania w przypadku gdy właściciel przejmowanej nieruchomości jest nieznany. Orzeczenie z [...] stycznia 1960 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 15 października 1962 r. (Nr 11, poz. 139. Powyższe, w ocenie organu, oznacza, że doszło do prawidłowego doręczenia orzeczenia w trybie § 2 rozporządzenia z 16 września 1950 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył S. C. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwach białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich, w razie gdy ich granice zostały zatarte, oraz tryb postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, poprzez błędne uznanie, że wady prawne orzeczenia z [...] stycznia 1960 r., na podstawie którego przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w miejscowości K. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej wykazami hipotecznymi lwh [...] (pozycja [...]), lwh [...] (pozycja [...]), lwh [...] (pozycja [...]), lwh [...] (pozycja [...]), lwh [...] (pozycja [...]), lwh [...] (pozycja [...]), lwh [...] (pozycja [...]) gm. kat. K., stanowiących własność J. i A. C. oraz [...] [...] (pozycja [...]) gm. kat. K. stanowiących własność A. C., nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, gdyż zdaniem organu nadzoru przedmiotowe orzeczenie zawierało wszystkie niezbędne elementy decyzji określone w wówczas obowiązujących przepisach prawa (tj. przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym), a braku wskazania w orzeczeniu konkretnych parcel gruntowych i ich powierzchni oraz przejmowanych budynków mieszkalnych i gospodarczych nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy: a) odnośnie określenia przejmowanych nieruchomości w gm. kat K. organ wydający to orzeczenie ograniczył się jedynie do wskazania numerów liczb wykazu hipotecznego oraz osób wymienionych w tych wykazach hipotecznych, bez wymienienia konkretnych działek i ich powierzchni, konkretnych budynków gospodarczych i mieszkalnych oraz bez podziału na nieruchomości należące do osób przesiedlonych do ZSRR i pozostałych osób, nie zważając w zupełności na istniejące wówczas przepisy obowiązującego prawa, które wprost określały elementy obligatoryjne każdego orzeczenia; b) jako podstawę prawną odnośnie J. i A. C. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) orzeczenie z [...] stycznia 1960 r. zawierało jedynie ogólnie wskazanie dekretu z 27 lipca 1949 r., bez konkretnych przepisów tego dekretu mających zastosowanie w sprawie, a taki sposób wskazania podstawy prawnej jest niewystarczający i w związku z tym stanowi rażące naruszenie prawa poprzez brak dokładnego wskazania podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem konkretnych przepisów zarówno prawa formalnego (przepisów o postępowaniu administracyjnym) jak i materialnego; c) orzeczenie z [...] stycznia 1960 r. wydane zostało na podstawie dwóch różnych podstaw prawnych: dekretu z 5 września 1947 r. i dekretu z 27 lipca 1949 r., co było niedopuszczalne, gdyż poprzez takie wskazanie podstawy prawnej (pomimo tego, że ogólnej) następowało całkowite odindywidualizowanie orzeczenia i zatarcie granicy między dwoma różnymi postępowaniami prowadzonymi na dwóch różnych podstawach prawnych oraz zatarcie różnic między osobami znajdującymi się w różnej sytuacji prawnej, co także stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa, d) orzeczenie z [...] stycznia 1960 r. odnośnie J. i A. C. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) zostało wydane jako orzeczenie zbiorcze, co nie było dopuszczalne na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa, gdyż zasadą wynikającą z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym było wydawanie decyzji o charakterze indywidualnym, a decyzje zbiorcze mogły być wydawane jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy taki wyjątek był wyraźnie przewidziany w przepisach prawa (co odnośnie J. i A. C. objętych dekretem z dnia 27 lipca 1949 r. nie miało miejsca), a zatem także ta wada orzeczenia jako orzeczenia zbiorczego skutkuje koniecznością uznania orzeczenia za wydane z rażącym naruszeniem prawa, 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym w związku z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. poprzez nie uznanie za rażące naruszenie prawa tych przepisów przy wydawaniu orzeczenia z [...] stycznia 1960 r. w części dotyczącej J. i A. H. objętych przepisami dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., poprzez nie doręczenie ww. osobom wydanego orzeczenia, które pozbawiało ich prawa własności i wskazanie, że do odwołania od tego orzeczenia mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r., w sytuacji gdy rozporządzenie to dotyczyło wyłącznie osób przesiedlonych do Z.S.R.R., a J. i A. H. nie zostali przesiedleni do Z.S.R.R. tylko na Ziemie Zachodnie i do nich nie mogło mieć zastosowania ww. rozporządzenie z 15 lipca 1948 r. 3) naruszenie art. 61 § 1 kpa poprzez błędne uznanie przez organ, że wniosek skarżącego o stwierdzenia nieważności orzeczenia nie obejmował swoim zakresem nieruchomości stanowiącej liczbę wykazu hipotecznego [...] gm. kat. K., w sytuacji gdy skarżący składając wniosek w przedmiotowej sprawie wyraźnie zaznaczył, że chodzi o wszystkie nieruchomości należące uprzednio do jego rodziny w miejscowości K. Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia PPRN w N. z [...] stycznia 1960 r. w części dotyczącej nieruchomości należących do J. i A. H. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ odwoławczy w pkt 1 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. w części, w jakiej dotyczy ona nieruchomości ujawnionej w lwh [...], gm. kat. K., stanowiącej własność A. C., i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, zaś w pkt 2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w ramach postępowania nieważnościowego, które jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest ocena tej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Ocena ta dotyczy zatem tego, czy decyzja ostateczna wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 kpa. W konsekwencji, postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane w taki sposób jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego (por. orzeczenie SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). W wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. LEX nr 196696) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który sąd w składzie orzekającym w całości podziela, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie niniejszej sprawy było wydanie kwestionowanego orzeczenia z [...] stycznia 1960 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publ. LEX nr 165717). Oczywistość naruszenia prawa polega na ewidentnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1888/10, LEX nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w piśmiennictwie podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335;J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, nr 1, s. 71). W ocenie Sądu, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza prawidłowość stanowiska organu nadzoru, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sprawie pozostaje poza sporem, że kwestionowane orzeczenie oparte zostało na dwóch podstawach prawnych: przepisach dekretu z 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318) oraz przepisach dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 536, poz. 404). Orzeczenie nie wskazywało, który z powołanych w nim dekretów miał zastosowanie do poszczególnych nieruchomości. Było zatem, jak trafnie dostrzegł organ nadzoru, rozstrzygnięciem zbiorczym opartym na obu ww. podstawach prawnych. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że poprzednicy prawni skarżącego zostali, w ramach akcji "[...]", przesiedleni na Ziemie Odzyskane, do miejscowości S. W tej sytuacji podzielić należy ocenę organu nadzoru, że do stanowiącej ich własność nieruchomości zastosowanie mógł mieć dekret z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. W art. 1 ust. 1 ww. dekretu wskazano, że mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone na terenach wskazanych w tym przepisie jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. W sprawie nie jest kwestionowane, że objęte orzeczeniem z [...] stycznia 1960 r. nieruchomości stanowiące byłą własność J. i A. C. były nieruchomościami ziemskimi położonymi na terenie wymienionym w art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. Zebrany materiał dowodowy (odpis karty przesiedleńczej nr [...], wniosek J. C. z [...] września 1947 r., zaświadczenie Zarządu Gminy w S. z [...] września 1947 r., akt nadania nr [...] z [...] kwietnia 1949 r.) potwierdza również, że J. i A. C. nie władali przedmiotowymi nieruchomościami. W 1947 roku zostali bowiem przesiedleni wraz z całą rodziną w ramach akcji [...] i byli zameldowani na pobyt stały w S., powiat [...], od [...] lipca 1947 r. aż do chwili swojej śmierci. Rację ma zatem organ nadzoru, że w stosunku do nieruchomości stanowiących byłą własność J. i A. C. spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. Czyni to niezasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 1, 2, 3 i 4 ww. dekretu z 27 lipca 1947 r. Sąd nie podzielił również zarzutu, że przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia doszło do rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). W myśl powołanego przepisu w wersji obowiązującej w dacie wydania orzeczenia, każda decyzja powinna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Analiza badanego w trybie nadzoru orzeczenia z [...] stycznia 1960 r. potwierdza, że spełnia ono wskazane warunki i zawiera elementy wymienione w cytowanym przepisie. Opis przejmowanego mienia odwołuje się do liczb wykazów hipotecznych prowadzonych dla przejmowanych nieruchomości oraz wskazuje nazwiska właścicieli (współwłaścicieli). Jak trafnie wskazał organ nadzoru, w ówczesnym stanie prawnym wykazy hipoteczne wchodziły w skład ksiąg gruntowych, które z chwilą wejścia w życie prawa o księgach wieczystych z 11 października 1946 r. (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320) stały się księgami wieczystymi na podstawie art. LIV § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U Nr 57, poz. 321). Księgi wieczyste są powszechnym, publicznym i jawnym rejestrem służącym ustaleniu stanu prawnego nieruchomości. Opis mienia został zatem dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację, co z kolei przesądza, że w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Za chybiony Sąd uznał również zarzut rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Zebrany materiał archiwalny potwierdza bowiem stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło doręczenie zastępcze orzeczenia z [...] stycznia 1960 r. w trybie przepisu szczególnego, tj. § 2 rozporządzenia z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że orzeczenie z [...] stycznia 1960 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 15 października 1962 r. (Dz. Urz. Nr 11, poz. 139). W sprawie doszło zatem do prawidłowego doręczenia kwestionowanego orzeczenia w szczególnym trybie, który stanowił lex specialis wobec art. 80 ust. 2 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Przy tym, wbrew zarzutom skargi, niepowołanie ww. rozporządzenia z 16 września 1950 r. jako podstawy prawnej kwestionowanego orzeczenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nawet brak powołania któregoś z przepisów prawa jako podstawy prawnej decyzji ostatecznej nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, jeżeli ta podstawa prawna istnieje i decyzja odpowiada stawianym przez ówcześnie obowiązujące prawo wymogom. Chybiony okazał się również zarzut dotyczący wydania kwestionowanego orzeczenia jako orzeczenia zbiorczego, czego w ocenie skarżącego nie dopuszczały ówcześnie obowiązujące przepisy prawa. Sąd w pełni podziela zawartą w zaskarżonej decyzji ocenę organu nadzoru, że połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tak jak to miało miejsce w przypadku kwestionowanego orzeczenia, jest kwestią techniczną i nie ma żadnego wpływu na prawidłowość tego orzeczenia. Za nietrafny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 61 § 1 kpa. Stosownie do powołanego przepisu, żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery uznania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90, publik. ONSA 1990/2-3/47). Oznacza to, że organ nie tylko wszczyna postępowanie na podstawie żądania strony, ale także prowadzi postępowanie w granicach żądania nie będąc uprawniony do rozpoznania sprawy ponad żądanie, czy też zmiany jego zakresu. Analiza dokumentów dołączonych przez skarżącego do wniosku o stwierdzenie nieważności (kopia orzeczenia z zaznaczonymi siedmioma pozycjami, siedem zaświadczeń Państwowego Biura Notarialnego w M.) oraz przedłożonej przez skarżącego mapy ewidencji gruntów z wykazem zmian sporządzonej przez geodetę w 2003 r. potwierdzają konstatację organu odwoławczego o braku wyraźnego wniosku skarżącego w zakresie wykazu hipotecznego lwh [...]. W tej sytuacji słusznie organ pismem z [...] grudnia 2011 r. zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie czy jego żądanie dotyczy także nieruchomości objętej wykazem hipotecznym lwh [...]. W odpowiedzi na pismo z [...] grudnia 2011 r. skarżący jednak takiego wyjaśnienia nie przedstawił. W tej sytuacji organ nadzoru nie miał podstaw do orzekania o nieruchomości objętej lwh [...], na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.