II GSK 634/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt VI SAB/Wa 17/18 w sprawie ze skargi I. A., B. Ł., A. K., E. S. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy Nieporęt w sprawie nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt VI SAB/Wa 17/18, w sprawie ze skargi I. A., B. Ł.-L., A. K., E. S., A. S. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy Nieporęt w sprawie nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej, 1/ odrzucił skargę A. S. oraz 2/ oddalił skargę w sprawie nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. S., zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy Nieporęt w sprawie nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej na terenie wsi J. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i w tym zakresie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i w tym zakresie o rozpoznanie skargi poprzez: - zobowiązanie Wójta Gminy Nieporęt do rozpoznania w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wniosku E. S., A. S., A. K., I. A., B. K., B. L.-Ł. z [...] kwietnia 2017 r. w zakresie nielegalnego prowadzenia przez M. W. działalności gospodarczej na terenie gminy Nieporęt; - stwierdzenie, że Wójt Gminy Nieporęt dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie Wójtowi Gminy Nieporęt grzywny. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy w jej granicach i pominięciu podstaw bezczynności organu wskazywanych w skardze, a w konsekwencji naruszenie - art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 i art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej na terenie gminy Nieporęt. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2019 r., sporządzonym przez Zastępcę Wójta Gminy Nieporęt, zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej koniecznym jest przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego. Przechodząc do ich analizy należy zauważyć, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a Przepis ten stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony, zwłaszcza że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano wyraźnie na czym to uchybienie w istocie polegało, a większość argumentów dotyczy innych spraw sądowoadministracyjnych tj. sprawy o sygn. akt IVSAB/Wa 127/18 na przewlekłość Wójta Gminy Nieporęt w sprawie wydania decyzji dotyczącej naruszenia stosunków wodnych oraz o sygn. akt IVSAB/wa 128/18 na bezczynność Wójta Gminy Nieporęt w sprawie wydania decyzji dotyczącej nielegalnego składowania odpadów, w których skargi Sąd I instancji uwzględnił. Art. 134 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu. Autor skargi kasacyjnej norm takich jednak nie wskazał, zaś treść zarzutów pozwala domyślać się, że zamierzał poprzez wskazanie na naruszenie tego przepisu, podważyć ustalenia stanu faktycznego. Przepis ten jednak takiemu celowi nie służy (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1555/15). Autor skargi kasacyjnej podnosi, że "WSA ani razu nie odniósł się do skargi i przedstawionych w niej faktów oraz opisu działań podejmowanych przez organ przy okazji prowadzenia jedynego postępowania -co jest przedmiotem postępowania w sprawie bezczynności / przewlekłości. WSA całkowicie pominął i nie odniósł się do faktu, iż w sprawach opisanych we wniosku Mieszkańców z [...] kwietnia 2017 r. tylko w jednej sprawie organ wszczął postępowanie, tj. w sprawie o naruszenie stosunków wodnych. Jak zostało wykazane we wniosku i skardze do WSA - wszystkie naruszenia wynikają ze wspólnej przyczyny tj. jest nielegalnego prowadzenie uciążliwej działalności gospodarczej przez p. W. na terenie wsi J.". W tym kontekście zauważyć należy, że co do zasady art. 134 p.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2453/14). Jak już poniesiono wyżej argumenty skarżącej, w tym zakresie dotyczyły innych spraw administracyjnych i sądowoadministracyjnych tzn. sprawy wydania decyzji dotyczącej naruszenia stosunków wodnych nielegalnego składowania odpadów. Tym samym niedoniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów, jak sugeruje skarga kasacyjna, bez wskazania konkretnych istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej, które nie zostały rozważone w zaskarżonym wyroku nie może być poczytane za naruszenie art. 134 p.p.s.a. W istocie więc uzasadnienie tego zarzutu dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego, ale taki zarzut nie został w skardze kasacyjnej w ogóle sprecyzowany. Powyższe wskazuje, że niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 i art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Jak już podkreślono argumenty skargi kasacyjnej dotyczą głównie kwestii naruszenia stosunków wodnych oraz składowania odpadów. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w treści pisma z [...] stycznia 2018 r. (przekazanego do wiadomości wnioskodawców) organ szczegółowo odniósł się do twierdzeń skarżących zawartych we wniosku z [...] kwietnia 2017 r. w zakresie objętym skargą kasacyjną oraz podkreślił, że w wyniku podjętych działań ustalono, że kwestia podejrzenia ewentualnego prowadzenia działalności na terenie nielegalnie zabudowanych działek została, zgodnie z właściwością, przekazana do organów nadzoru budowlanego. Podkreślono, że według wpisu do CEiIDG M. W. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą T. M. W. – rozbiórka i burzenie obiektów budowlanych z siedzibą w S., ul. [...]. [...], [...]-[...] L., gm. N., pow. L. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że organ odniósł się do braku wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z drogi gminnej (ul. [...]) w J. Natomiast w zakresie podejrzenia prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobycia torfu przez M. W. organ przekazał sprawę według właściwości Staroście Legionowskiemu. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż Wójt Gminy Nieporęt podejmował w sprawie wniosku skarżących z [...] kwietnia 2017 r. (w części dotyczącej przedmiotowo niniejszej sprawy, tj. prowadzenia działalności gospodarczej, utrzymania i ochrony dróg publicznych oraz geologii i górnictwa) wszystkie niezbędne, a zarazem konieczne do należytego załatwienia sprawy, czynności. Ustalił także, iż nie wydano temu przedsiębiorcy zezwolenia na zbieranie, przetwarzanie i transport odpadów (pismo z dnia [...] stycznia 2018 r.), kwestia ta została jednak już rozstrzygnięta w I instancji w innej sprawie sądowoadministracyjnej – tj. wyrokiem z 3 grudnia 2018 r. WSA w Warszawie o sygn. akt IVSAB/Wa 128/18 w sprawie skargi na bezczynność Wójta Gminy Nieporęt w zakresie wydania decyzji dotyczącej nielegalnego składowania odpadów. Natomiast wyrokiem WSA w Warszawie z 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 127/18, w pierwszej instancji rozstrzygnięto sprawę przewlekłości w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na ww. gruncie. Szczegółowe motywy skargi i skargi kasacyjnej wskazują właśnie na nielegalne prowadzenie działalności w powyższym zakresie. Powoduje to, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że organ prowadził sprawę przewlekle oraz pozostawał w bezczynności w pozostałym zakresie, innym niż rozstrzygniętym w ww. sprawach sądowoadministracyjnych. W zakresie tego zarzutu należy także podkreślić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona w ogóle nie odnosi się wyraźnie i jednoznacznie do ewentualnych naruszeń art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 i art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w kwestii nielegalnego prowadzania działalności gospodarczej poza wskazanymi wyżej sprawami. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie tych przepisów przez Sąd I instancji i jaki był związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie. Podkreślić należy dodatkowo, że skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Jednak ten wpływ musi wykazać strona, a nie Sąd II instancji. Z tych powodów należało uznać, że zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów postępowania nie mają w istocie prawidłowego prawnego uzasadnienia. Profesjonalizm skargi kasacyjnej wymaga precyzji i jednoznaczności od wszystkich uczestników postępowania kasacyjnego. Brak jednoznaczności zarzutów skargi kasacyjnej powoduje, że niemożliwa staje się ich merytoryczna ocena. Natomiast autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego przepisu prawa ani argumentów, dających podstawę prawną dla Wójta Gminy Nieporęt do wszczęcia innych postępowań administracyjnych w sprawie nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej niż w zakresie składowania odpadów, naruszenia stosunków wodnych oraz wydobycia torfu. Natomiast życzenie strony skarżącej, aby wieloaspektowe, mające różny przedmiot postępowania administracyjne, w których dodatkowo właściwe są różne organy administracji było prowadzone wspólnie, w istocie w jednym postępowaniu nie znajduje możliwości realizacji w obecnie obowiązującym systemie prawnym. Przepisy prawa materialnego i procesowego przewidują bowiem w tym zakresie prowadzenie różnych spraw administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.