II OSK 782/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 537/18 w sprawie ze skargi B. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA) wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., II SA/Gd 537/18, oddalił skargę B. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej WINB) z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem WINB w pkt 1 utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni (dalej PINB) z [...] maja 2018 r. w części wstrzymującej prowadzenie robót budowlanych, związanych z budową budynku gospodarczego przy ul. T. w G., wykonywanych w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, oraz nakładającej na B. M., inwestora, obowiązek wykonania niezbędnych robót zabezpieczających skarpę na działce przy ul. T. przed osuwaniem się mas ziemi w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia na posesjach przy ul. T. i ul. S., [...],[...] w G.; nakładające na ww. inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni, ekspertyzy technicznej w zakresie aktualnego stanu stabilności korony skarpy na zapleczu działki (nr [...]) przy ul. T., z enumeratywnym wskazaniem sposobu i zakresu koniecznych do wykonania robót, które zapewnią ustabilizowanie skarpy naruszonej podczas wykonywanych robót, niezabezpieczonej i nieposiadającej bezpiecznego nachylenia; zapewnią bezpieczeństwo budynków w G. przy ul. S., [...] i [...]; zapewnią bezpieczeństwo użytkowania działki przy ul. T.; powinny być wykonane, niezależnie od robót zabezpieczających, przed wznowieniem robót budowlanych obejmujących budowę budynku gospodarczego przy ul. T. w G.; w pkt 2 uchylił zaskarżone postanowienie w części wstrzymującej prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego przy ul. T. w G., z przesłanki wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym i stwierdził brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) w przedmiocie wybudowanego na terenie posesji przy ul. T. w G. muru oporowego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła B. M. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd podniósł, że na terenie działki przy ul. T. prowadzone są roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2017 r. W zatwierdzonym projekcie budowlanym budynek gospodarczy miał być częściowo zagłębiony w dolnej części skarpy i przewidziana była nieznaczna ingerencja w dolną część skarpy. Podczas wykonywania prac budowlanych naruszona została skarpa, której korona znajduje się w granicy działki przy ul. T. z nieruchomościami położonymi wyżej przy ul. S., [...],[...], a różnica poziomów w/w działek wynosi ca 6 metrów (odpowiednio 52,2 m.n.p.m., 58,1 m.n.p.m.). Podczas kontroli realizacji inwestycji przeprowadzonej w dniu [...] maja 2018 r. ustalono, że skarpy w większości nie miały spadku bezpiecznego, były znacznie bardziej strome, nie posiadały zabezpieczeń przed osunięciem się mas ziemi od strony nieruchomości przy ul. S., [...],[...]. Wskutek realizacji inwestycji naruszona została skarpa powyżej projektowanego budynku, w miejscu nie przewidzianym w projekcie budowlanym i w znacznie większym zakresie niż podano w projekcie budowlanym oraz w sposób stwarzający zagrożenie dla obiektów budowlanych na sąsiednich działkach, posadowionych w sąsiedztwie korony skarpy. W dniu kontroli stwierdzono, że zrealizowane zostały konstrukcje oporowe objęte projektem, z których część miała stanowić tylną ścianę budynku gospodarczego, a także jako element nieobjęty projektem - mur oporowy przebiegający od budynku gospodarczego w stronę wschodnią aż do granicy z posesją przy ul. T., równolegle do ściany tylnej budynku mieszkalnego na posesji przy ul. T. w G. - w projekcie w tym miejscu przewidziano skarpę. Inwestor stwierdził, że nie posiada dokumentacji dotyczącej budowy w/w muru oporowego. Zaznaczając, że wskutek wniesionego zażalenia organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji co do muru oporowego, bowiem uznał, że kwestia ta nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż cechą postępowania naprawczego jest realizacja legalnych robót budowlanych, WSA wskazał, że skarżąca w "wyłączeniu" muru oporowego z niniejszego postępowania upatruje naruszenia art. 139 k.p.a. Zdaniem Sądu, z treści skargi nie wynika w jaki sposób sytuacja skarżącej uległa pogorszeniu wskutek orzeczenia reformatoryjnego organu odwoławczego, zwłaszcza, że ten odcinek muru oporowego nie zostanie objęty postępowaniem naprawczym i nie można przesądzić czy stanie się przedmiotem jakiegokolwiek postępowania. W opinii Sądu, chybione są zarzuty, że konsekwencją wyłączenia tego fragmentu muru oporowego jest nakaz jego rozbiórki oraz że naruszono art. 15 k.p.a., a zarzuty naruszenia art. 36a i art. 48 p.b. są bezzasadne, gdyż nie mają zastosowania w sprawie. Dokonując oceny prawidłowości nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy określającej konkretne kwestie Sąd wskazał, że jeżeli inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, ingerencja organów nadzoru budowlanego jest uzasadniona jedynie w razie stwierdzenia, że roboty budowlane były wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Celem ustalenia czy proces budowlany przebiega w sposób uzasadniający ewentualną ingerencje organów nadzoru budowlanego przeprowadzają te organy kontrolę inwestycji celem ustalenia czy zaistniały warunki do wdrożenia postępowania naprawczego, wstrzymania robót budowlanych. Taka kontrola jest zazwyczaj niezapowiedziana, a jej ustalenia mogą prowadzić do wszczęcia postepowania, choć nie muszą. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że istnieje niebezpieczeństwo ludzi i mienia w związku z nadmierną ingerencją inwestora przy realizacji legalnej budowy budynku gospodarczego w skarpę. Doprowadziło to organ do uznania, że konieczna jest ekspertyza, której treść przesądzi o dalszym sposobie prowadzenia robót przy realizacji budynku gospodarczego oraz zadecyduje o pracach zabezpieczających skarpę i gwarantujących bezpieczeństwo okolicznym sąsiadom i ich budynkom. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. nie ma charakteru samoistnego i musi być rozważane w szerszym kontekście postępowania naprawczego, którego jest pierwszym etapem, a które w przypadku potwierdzenia się charakteru i zakresu zagrożenia powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. Treść ekspertyzy, której domaga się organ, przesądzi o dalszym przebiegu postępowania naprawczego i jego efekcie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy zastosowały art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. (wstrzymując na jego podstawie prowadzenie robót budowlanych w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska), a także ust. 3 tego artykułu (nakładając obowiązek przedłożenia stosownej ekspertyzy na okoliczność niezbędnych prac przy zabezpieczeniu skarpy i dalszej realizacji budynku gospodarczego), stanowiące punkt wyjścia do dalszych działań naprawczych przewidzianych w art. 51 p.b. W kontekście podniesionych zarzutów celowość zastosowania tych przepisów w zaistniałym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości, przy czym Sąd nie dopatrzył się również uchybień, które powinien wziąć pod uwagę z urzędu, a które wskazywałyby na wadliwość zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.153.1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 pkt 2, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153.1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz w związku z art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius), poprzez przyjęcie, że decyzja organu nie naruszyła zasady reformationis in peius poprzez stwierdzenie o braku podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 p.b. w przedmiocie wybudowanego na terenie posesji przy ul. T. w G. muru oporowego, w sytuacji wyeliminowania podstawy prawnej umożliwiającej sanowanie istotnej zmiany projektu budowlanego poprzez jego legalizację (mur oporowy) na niepodlegającą legalizacji rozbiórkę samowoli budowlanej, co wskazuje, iż interes odwołującej się został naruszony i pogorszona została jej sytuacja prawna; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo, że organ nie odnosząc się merytorycznie do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius podniósł zarzut formalny, iż ograniczenie orzekania na niekorzyść skarżącego w toku instancji nie dotyczy wydawanych postanowień, a jedynie decyzji, czym potwierdził w istocie, że doszło do pogorszenia sytuacji skarżącej; 3/ art. 141 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie orzekania na niekorzyść skarżącego w toku instancji nie dotyczy wydawanych postanowień a jedynie decyzji; 4/ błędną wykładnię art. 55 p.b. poprzez dowolne nie mające potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, że przedłużenie (dobudowanie) muru do jego zgodnej z projektem długości stanowi samowolę budowlaną, podczas gdy przedłużenie to będące technologicznie jednością z pozostałą częścią muru (jednolite zbrojenie i wylewanie betonu) stanowiło konieczne zabezpieczenie skarpy ujawnione w toku prac budowlanych; 5/ nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zarzutu naruszenie praw (gwarancji) strony kontrolowanej, w tym w szczególności całkowite pominięcie braku odniesienia się do wniosków strony skarżącej zawartych w złożonych Zastrzeżeniach do protokołu poprzez skarżącą, przez co skarżąca pozbawiona została ochrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności ochrony przed arbitralnymi decyzjami organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawowym zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła zasady reformationis in peius poprzez stwierdzenie o braku podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 p.b. w przedmiocie wybudowanego na terenie posesji przy ul. T. w G. muru oporowego, w sytuacji wyeliminowania podstawy prawnej umożliwiającej sanowanie istotnej zmiany projektu budowlanego poprzez legalizację muru oporowego na niepodlegającą legalizacji rozbiórkę samowoli budowlanej, co wskazuje, iż interes odwołującej się został naruszony i pogorszona została jej sytuacja prawna. Zarzut ten nie jest trafny. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Stosownie do art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. "Zażalenia", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zasada reformationis in peius w odniesieniu do zażaleń ma zatem zastosowanie jedynie odpowiednie, a nie wprost. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji rozpoznając zażalenie skarżącej kasacyjnie nie naruszył mającej odpowiednie zastosowanie zasady reformationis in peius. Zaznaczyć przede wszystkim trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, spowodowane robotami budowlanymi ingerującymi w skarpę przy realizacji legalnej budowy budynku gospodarczego. Jednocześnie ujawniono, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano mur oporowy nieobjęty projektem budowlanym dotyczącym legalnie budowanego budynku gospodarczego. Organ I instancji potraktował jednak mur oporowy jak część legalnie realizowanego budynku gospodarczego. W tej sytuacji WINB, rozpoznając zażalenie skarżącej kasacyjnie, uchylił postanowienie PINB w części odnoszącej się do muru oporowego i w tym zakresie orzekł uwzględniając, że mur ten nie był objęty zatwierdzonym projektem budowlanym i nie stanowił części legalnie budowanego budynku gospodarczego. Jak przy tym trafnie zaznaczył Sąd I instancji, fakt, że ten odcinek muru oporowego nie zostanie objęty postępowaniem naprawczym nie przesądza, że będzie on przedmiotem innego postępowania i zostanie orzeczony nakaz jego rozbiórki. W konsekwencji powyższego nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 k.p.a. "poprzez błędną jego wykładnię" zauważyć należy, że stosownie do tego unormowania, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W niniejszej sprawie WINB rozpatrzył zażalenie złożone na postanowienie organu I instancji, a zatem nie naruszył tego przepisu. Nie jest bowiem jego naruszeniem rozpoznanie zażalenia niezgodnie z oczekiwaniem strony. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 55 p.b., bowiem przepis ten nie był stosowany w rozpatrywanej sprawie. Odnosząc się do "nierozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zarzutu naruszenie praw (gwarancji) strony kontrolowanej, w tym w szczególności całkowite pominięcie braku odniesienia się do wniosków strony skarżącej zawartych w złożonych Zastrzeżeniach do protokołu poprzez skarżącą, przez co skarżąca pozbawiona została ochrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności ochrony przed arbitralnymi decyzjami organów administracji" stwierdzić należy, iż został on wadliwie sformułowany, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie – zdaniem strony – przepisy prawa zostały w ten naruszone. Tak sformułowany zarzut nie może zostać zweryfikowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ Sąd ten – jak już wyżej zaznaczono – jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 9 listopada 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.