VIII SAB/Wa 33/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. stwierdza, że Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. K. z dnia 12 czerwca 2017 r., 2. stwierdza, że bezczynność Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Miejskiemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności na rzecz M. K. kwotę [...] zł tytułem zwrotu koszów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. K. na bezczynność Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w rozpoznaniu wniosku. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] czerwca 2017 r. do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (zwany dalej: MZON, organ) wpłynął za pośrednictwem Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych wniosek M. K. (zwana dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) działającej przez pełnomocnika matkę K. K. z [...]czerwca 2017 r. o wzruszenie postępowań w sprawie orzeczeń o niepełnosprawności w związku z rażącym naruszeniem prawa, jakich dopuścił się organ. W zawiadomieniu (data nieczytelna) o przekazaniu ww. wniosku Pełnomocnik Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych wskazał, iż dotyczy on wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...]września 2008 r. znak [...]wydanym na okres do [...] września 2011 r. oraz orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...]października 2011 r. znak [...]wydanym na okres do [...]października 2015 r. W dniu [...]października 2017 r. do organu wpłynęło za pośrednictwem Ministra Sprawiedliwości pismo skarżącej, w którym wskazała, iż pomimo przekazania do MZON pisma Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych o wzruszenie orzeczeń o niepełnosprawności i upływu trzech miesięcy organ nie podjął czynności w sprawie. W dniu [...]stycznia 2018 r. organ uzyskał opinię prawną dotyczącą wniosku skarżącej z [...]czerwca 2017 r. sugerującą przekazanie sprawy do organu wyższego stopnia w związku z kwestionowaniem prawidłowości wydanych orzeczeń o niepełnosprawności. Pismem z [...] stycznia 2018 r. (doręczonym [...] stycznia 2018 r.) organ wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe [...] stycznia 2018 r. skarżąca uzupełniła stwierdzony brak formalny wniosku. Pismem z [...]stycznia 2018 r. znak [...]– w odpowiedzi na zapytanie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (po przekazaniu doń pisma skarżącej skierowanego do Ministra Sprawiedliwości) organ poinformował organ wyższego stopnia, iż przekazane przez Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych zawiadomienie odczytał jako pismo informacyjne uznając także, iż zawarte w ww. zawiadomieniu informacje są wezwaniem dla skarżącej do uzupełnienia braków formalnych oraz merytorycznych. Organ czekał na uzupełnienie braków przez wnioskodawczynię. Postanowieniem znak [...]z [...]stycznia 2018 r. MZON orzekł o odmowie wznowienia postępowań w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, tj. orzeczeniami o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z [...] września 2008 r. oraz z [...] października 2011 r. Na skutek złożonego zażalenia organ odwoławczy postanowieniem znak [...]z [...]marca 2018 r. orzekł o utrzymaniu zażalonego postanowienia w mocy. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 386/18 uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienia (odpowiednio z 13 marca 2018 r. i 22 stycznia 2018 r.). Sąd wskazał, że wobec niejednoznacznej treści wniosku skarżącej organ winien przede wszystkim ustalić czego dotyczy jej żądanie (wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności orzeczeń). W międzyczasie – pismem z [...] kwietnia 2018 r. skarżąca złożyła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...]czerwca 2017 r. Postanowieniem z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt VIII SAB/Wa Sąd skargę odrzucił, z uwagi na nie wyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących skarżącej przed wniesieniem skargi (nie złożenie ponaglenia). W dniu [...] czerwca 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącej w związku z bezczynnością organu w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] czerwca 2017 r. W odpowiedzi na powyższe MZON pismem z [...] czerwca 2018 r. poinformował skarżącą, iż jej wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń zostanie przekazany do rozpoznania przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]jako organ właściwy w sprawie. Postanowieniem Nr [...]z [...] lipca 2018 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], po rozpoznaniu ponaglenia skarżącej, uznał ponaglenie za bezzasadne. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. WZON odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia wydanego w dniu [...]września 2008 r., a decyzją z tej samej daty Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 2011 r. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., które wpłynęło do organu [...] lipca 2018 r. skarżąca złożyła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku z [...] czerwca 2017 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że wadliwie wydane orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności mogły funkcjonować w obiegu prawnym w państwie prawa będąc jednocześnie podstawą do wypłacania należnego jej świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w latach 2008-2015; 2. art. 87 Konstytucji RP poprzez uznanie pisma sygn. [...]z [...] listopada 2016 r. jako źródła prawa; 3. art 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wykładnia dotycząca procedury orzeczniczej zawarta w uchwale Sądu Najwyższego sygn. I UZP 4/11, nie jest ona wiążąca dla organu; 4. art.155 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie oraz poprzez uznanie, że wydanie decyzji administracyjnych z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystarczającą przesłanką do wznowienia postępowania w celu wyeliminowania wad prawnych, którymi zostały obarczone orzeczenia znak [...] z [...]września 2008 r. oraz znak [...] z [...] października 2011 r.; 5. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji - orzeczeń z rażącym naruszeniem, dodatkowo argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia nie zostały oparte na obowiązujących przepisach; 6. art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odpowiedzialny za wydanie orzeczeń o stopniu niepełnosprawności może wydać je niezgodnie z prawem, nie ma obowiązku wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji i nie ponosi żadnej odpowiedzialności za podjęte przez siebie decyzje; 7. art. 7b k.p.a. poprzez zignorowanie bardzo ważnego interesu osoby niepełnosprawnej (wykluczenie społeczne); 8. art. 8 k.p.a., poprzez dyskryminację oraz zmuszanie skarżącej do podejmowania działań pozaprawnych w celu usunięcia chaosu prawnego wprowadzonego wadliwymi decyzjami wydanymi przez organ; 9. art. 9 k.p.a., poprzez świadome, działanie organu, wbrew prawu oraz na szkodę osoby niepełnosprawnej; 10. art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez bezczynność organu, który przez 7 miesięcy nie podjął żadnych działań i do chwili obecnej nie wyeliminował w żadnym trybie wadliwych orzeczeń, nadal w obrocie prawnym pozostają wadliwe orzeczenia i uniemożliwiają one wydanie kolejnego orzeczenia w każdym trybie; 11. art 237 k.p.a., poprzez uznanie przez MZON, że postępowanie administracyjne w odniesieniu do składanych przeze nią wniosków może być prowadzone z naruszeniem obowiązujących terminów (wniosek złożyła [...] czerwca 2017 r., postanowienie organu zostało wydane [...] stycznia 2018 r., ponaglenie złożyła [...] czerwca 2018 r.); 12. art. 125 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie MZON jest lakoniczne, brak jest merytorycznego odniesienia się zasadności zarzutów zawartych we wniosku, w uzasadnieniu znalazło się odniesienie jedynie do pisma skierowanego przez Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, czyli organ rozpatrzyły wniosek Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, a nie jej, nie wie na jakiej podstawie prawnej; 13. art.128 k.p.a., poprzez uznanie uzasadnienia złożonego przeze nią wniosku za niewystarczające; 14. art. 235 k.p.a., poprzez uznanie, że to MZON ma prawo zdecydować o istocie żądania strony niezgodnie z jej oczekiwaniem wykazanym bardzo merytorycznie w uzasadnieniu wniosku. W odpowiedzi na skargę organ nie zajął stanowiska w sprawie. W treści pisma szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do złożonego przez skarżącą wniosku z [...] czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z dyspozycją art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca wyczerpała tryb wskazany w art. 37 § 1 kpa składając ponaglenie z [...] czerwca 2018 r., jak wskazano wyżej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W tym przypadku sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Z art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika zatem, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie bowiem na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Jak wskazano wyżej, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., MZON odmówił wznowienia postępowań w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, tj. orzeczeniami o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z [...] września 2008 r. i z [...] października 2011 r., a organ odwoławczy w/w postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał postanowienia w mocy. Dlatego też w tej części skargę należało oddalić (pkt 4 wyroku). Według art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając zarazem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wniosek o wzruszenie postępowań w sprawie wydania orzeczeń o niepełnosprawności wpłynął do organu [...]czerwca 2017 r. Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych sprawy pierwszą czynnością podjętą przez organ było wezwanie wystosowane do K. K. o uzupełnienie braków formalnych wniosku z dnia [...]stycznia 2018 r. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Miejskiego Zespołu Orzekania Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]przy rozpoznawaniu wniosku Sąd uznał za uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, powinno być zatem interpretowane ściśle. Nie każde zatem naruszenie prawa, wskutek pozostawania w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. W sprawie niniejszej bez jakiegokolwiek powiadomienia strony o przyczynach zaistniałej zwłoki organ podjął pierwsza czynność zmierzającą do załatwienia wniosku po upływie 7 miesięcy od wpływu wniosku do organu, co stanowi rażące naruszenie prawa. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, miarkując jej wysokość i uwzględniając zarówno zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i fakt wydania rozstrzygnięcia w dacie wskazanej wyżej. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.