II OSK 2587/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak.(spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L., P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1549/15 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od A. L. i P. S. na rzecz L. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] maja 2015 r., w przedmiocie odstąpienia od nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) dokonał oględzin lokali nr 3 i 4 w budynku mieszkalnym przy ul. G. w W. i stwierdził, że nad lokalami tymi usunięto strop drewniany, będący podłogą strychu i w to miejsce wykonano "strop – konstrukcja stropu dwuteowniki stalowe, na konstrukcji ułożono i zamocowano płyty OSB"; "roboty w trakcie wykonywania". Podał, że okazano projekt budowlany adaptacji i przebudowy pomieszczenia strychowego na cele mieszkalne, w którym "przewidziano wymianę belek stropowych drewnianych na wykonane z drewna klejonego", a "wykonano konstrukcję stalową stropu". Nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Postanowieniem z [...] marca 2013 r. PINB wstrzymał roboty budowlane i nakazał wykonanie zabezpieczeń w obrębie wykonywanych robót oraz nałożył na inwestorów A. L. (lokal nr 3) i P. S. (lokal nr 4) obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych związanych z wymianą przedmiotowego stropu. Postanowieniem z [...] maja 2013 r. MWINB utrzymał ww. postanowienie w mocy. Decyzją z [...] maja 2013 r. PINB nakazał inwestorom zaniechanie wykonywania dalszych robót w przedmiotowym budynku, związanych z wymianą stropu nad I piętrem. Decyzją z [...] lipca 2013 r. MWINB uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podczas kontroli dokonanej w dniu [...] grudnia 2013 r. ustalono, że: nad lokalem nr 3 – wykonano konstrukcję stalową z dwuteowników, na której ułożono i zamontowano płyty OSB; roboty te zakończono; nad lokalem nr 4 – wykonano konstrukcję stalową stropu z dwuteowników, na której ułożono i zamontowano płyty OSB; od strony lokalu przestrzeń pomiędzy konstrukcją wypełniono wełną mineralną oraz płytą gipsowo-kartonową; roboty te zakończono. Decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. odstąpiono od nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul G. w W., związanych z wymianą stropu nad I piętrem budynku przez P. S. i A. L. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. MWINB utrzymał w mocy ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., VII SA/Wa 904/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję MWINB z [...] marca 2014 r. Zdaniem Sądu, organ II instancji naruszył zasady wynikające z art. 7, 77, 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie poddał właściwej analizie materiału dowodowego w sprawie, w tym nie zbadał, czy odstąpienie objęte orzeczeniem organu I instancji jest w okolicznościach sprawy uzasadnione i czy prowadzone w warunkach samowoli budowlanej roboty zostały doprowadzone do stanu zgodności z prawem. Sąd wskazał, że inwestor zobowiązany został do przedłożenia oceny technicznej w zakresie wykonanych robót i złożono dokument "Ocena techniczna na temat konstrukcji stropu i dachu w budynku mieszkalnym przy ul. G. w W.". W opinii Sądu, MWINB nie poddał wyczerpującemu badaniu ustawowych przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołując się na ww. "Ocenę" oraz protokół przeprowadzonych oględzin nie wykazał, że prace związane z samowolnymi robotami zostały zakończone w taki sposób, że znajdują się w stanie zgodności z prawem. Z protokołu oględzin wynika, że w lokalu 3 w odróżnieniu od lokalu 4 nie ułożono i nie zamocowano płyty OSB, organ nie wyjaśnił, czy element ten stanowi etap robót wykończeniowych, czy stanowi element konstrukcji stropu. Złożona "Opinia" z jednej strony zawiera stwierdzenie, że roboty w odniesieniu do stropów nie zagrażają życiu i zdrowiu, a jednocześnie podaje, że należy bezwzględnie doprowadzić do zakończenia prac związanych z elementami konstrukcji stropu i dachu, ich kompletne wykonanie jest niezbędne dla bezpieczeństwa budynku i mieszkających w nim osób. Podkreślono, że doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie. MWINB nie odniósł się wyczerpująco, przez omówienie zakresu i charakteru robót, które uznał za dopuszczalne, bo zabezpieczające, do zarzutu odwołania, że po wstrzymaniu roboty były prowadzone i wymagały sankcji z art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. W dniu [...] kwietnia 2015 r. PINB dokonał kontroli stropu i ustalił, że dotyczące go roboty budowlane zostały zakończone; pozostały do wykonania roboty wykończeniowe pod stropem w lokalu nr 3; nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. MWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. Organ stwierdził, że roboty budowlane zakończono, a roboty wykończeniowe stropu nad lokalem nr 3 nie wymagają zgody organu architektoniczno-budowlanego. Podkreślił, że stan robót odpowiada prawu i jest zgodny ze sztuką budowlaną. Nie ma zatem podstaw do procedowania w trybie art. 51 prawa budowlanego, a tym bardziej w trybie art. 50a pkt 2 cyt. ustawy, gdyż doprowadziłoby to do uzyskania tego samego wyniku sprawy. Organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia wykonania robót, pomimo ich wstrzymania organ nadzoru w oparciu o art. 50a pkt 2 prawa budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie do stanu poprzedniego. Nakaz rozbiórki przebudowy stropu i dachu doprowadziłby do sytuacji, w której budynek pozbawiony byłby jednego z podstawowych elementów, co z kolei skutkowałoby pozbawieniem ochrony przez wpływami atmosferycznymi. Zaistniałaby sytuacja, w której organ przez rozbiórkę usunąłby stan niezgodny z prawem, jednak pozostawiając w stanie sprzecznym ze sztuką budowlaną i przepisami. Z kolei nałożenie obowiązku doprowadzenia robót do stanu poprzedniego oznaczałoby de facto wykonanie konstrukcji dachowej, tylko w innej aranżacji. Ponadto zgodnie z ww. oceną techniczną, należało bezwzględnie doprowadzić do zakończenia prac, ponieważ wiele elementów współpracuje ze sobą i ich kompleksowe wykonanie jest niezbędne dla bezpieczeństwa budynku i mieszkańców. Niewykonanie robót budowlanych mogłoby doprowadzić do katastrofy budowlanej. Tym samym nie było podstaw do procedowania w trybie art. 51 prawa budowlanego, jak i bezcelowe jest wydanie decyzji z art. 50a tej ustawy. Skargę na tę decyzję złożył L. J., wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 50a ust. 2 prawa budowlanego, art. 36 ust. 1 pkt. 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że MWINB nie ustalił zakresu robót budowlanych wykonanych po doręczeniu przez organ powiatowy postanowienia z [...] marca 2013 r. Uszło uwadze organu, że art. 50a pkt 2 prawa budowlanego określa bezwzględną sankcję za naruszenie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Nakazy z regulacji tej wynikające podlegają realizacji po wydaniu i doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót wydanego w trybie art. 50 ust. 1, a przed wydaniem i doręczeniem decyzji z art. 51 ust. 1 określającej zakres obowiązków jakie muszą być wykonane w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem albo pozwoleniem na budowę. Wydanie tej decyzji uniemożliwia stosowanie art. 50a pkt 2 cyt. ustawy. Organ ma zatem obowiązek nadzorować prawidłowość działań inwestora po wydaniu postanowienia. Taka jest racja prawna zastosowania przez organy nakazów, o których mowa w art. 50a prawa budowlanego. W opinii Sądu, organ odwoławczy pominął kluczową kwestię, to jest konieczność zbadania, czy inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro dach i stropy w przedmiotowym budynku stanowiły części wspólne. Zaznaczono przy tym, że po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, w orzecznictwie NSA wykształciła się dominująca linia orzecznicza (np. wyroki NSA z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2322/12; z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z 10 września 2013 r., II OSK 887/12; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11 i z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11), że wymieniony w cyt. uchwale brak możliwości zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postepowaniu naprawczym nie oznacza, że organ nadzoru w ogóle nie może tego prawa badać. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji samowoli budowlanej inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. W uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, przesądzono wyłącznie, że art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie wykluczono jednak, że w trybie art. 50-51 prawa budowlanego nie bada się prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mogłoby bowiem dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Za taką interpretacją przemawia również art. 4 prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A. L. i P. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania – art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi mimo pełnego ustalenia i oceny stanu faktycznego przez organ administracji, a w konsekwencji wykonania wszystkich wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie VII SA/Wa 904/14; 2. przepisów postępowania – art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: - przyjęcie, że strop znajdujący się pomiędzy lokalem skarżących a pomieszczeniem przynależnym do lokali (strych) stanowi część wspólną budynku "przy ul. B." w Warszawie, a w konsekwencji decydują oni o prawie do dysponowania przez skarżących tymi elementami na cele budowlane; - pominięcie, że skarżący dokonywali wyłącznie remontu, który wymagał pozwolenia na budowę jedynie z tego powodu, że obiekt był wpisany do rejestru zabytków, co wobec odrzucenia zarzutu dotyczącego tej okoliczności przez WSA w sprawie VII SA/Wa 904/14 czyniło w ogóle postępowanie prowadzone na podstawie art. 50-51 prawa budowlanego bezprzedmiotowym; 3. prawa materialnego – przez błędną wykładnię: - art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 4 prawa budowlanego i przyjęcie, że mimo uchylenia nieprawomocnej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego przed uprawomocnieniem się postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego wstrzymanie robót budowlanych nadal obowiązuje mimo braku wydanie decyzji o wstrzymaniu robót; - art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 w zw. z art. 4 i art. 29 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego oraz uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, która doprowadziła do błędnego uznania przez Sąd, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno poprzedzać decyzję wydaną w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w przypadku remontu, który tylko w szczególnych przypadkach wymaga zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., "poprzez uwzględnienie skargi mimo pełnego ustalenia i oceny stanu faktycznego przez organ administracji, a w konsekwencji wykonania wszystkich wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie VII SA/Wa 904/14", stwierdzić trzeba, że nie jest on zasadny. W powyższym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał w szczególności, że organ II instancji "nie odniósł się wyczerpująco, przez omówienie zakresu i charakteru robót, które uznał za dopuszczalne, bo zabezpieczające, do zarzutu odwołania, że po wstrzymaniu roboty, były prowadzone i wymagały sankcji z art. 50 a pkt 2 ustawy Prawo budowlane". Pomimo związania tym wyrokiem, w zaskarżonej decyzji MWINB nie poczynił jednak żadnych ustaleń co do zakresu i charakteru takich robót. Trafnie zatem Sąd I instancji podniósł, że organ nie ustalił zakresu robót budowlanych wykonanych po doręczeniu przez organ powiatowy postanowienia z dnia [...] marca 2013r. wstrzymującego roboty budowlane, co jednoznacznie wskazywało, że zaskarżona decyzja nie wykonała wszystkich wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie VII SA/Wa 904/14. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że strop znajdujący się pomiędzy lokalem skarżących a strychem stanowi część wspólną budynku oraz że "skarżący dokonywali wyłącznie remontu, który wymagał pozwolenia na budowę jedynie z tego powodu, że obiekt był wpisany do rejestru zabytków". Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, strop znajdujący się pomiędzy lokalami nr 3 i 4 a strychem, podobnie jak mury konstrukcyjne, stanowi część wspólną budynku. Zauważyć przy tym wypada, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w W. przy ul. G. , a nie przy ul. B., jak podano w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej. Brak zaś dokładnych ustaleń co zakresu i charakteru robót budowlanych wykonanych samowolnie przez inwestorów nie pozwala na przyjęcie, że stanowiły one wyłącznie remont "który wymagał pozwolenia na budowę jedynie z tego powodu, że obiekt był wpisany do rejestru zabytków". W konsekwencji braku należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego może bowiem nastąpić dopiero po zgodnym z prawem przeprowadzeniu postępowania i prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.