I OSK 3/19

Dnia 11 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 350/18 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. prostuje z urzędu zaskarżony wyrok w ten sposób, że w oznaczeniu organu w miejsce słów "Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]" wpisuje słowa "Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...]"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 350/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr SKO [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...]. Zaskarżając wyrok w całości, Kolegium podniosło następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, ze zm., dalej jako "u.ś.r.") przez pominięcie jednoznacznego wyniku wykładni językowej tych przepisów, wedle których: - dysponowanie przez osobę sprawującą opiekę uprawnieniem do zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, - jeśli na osobę wymagającą opieki jest już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, to należy odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; b) art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., na skutek błędnej wykładni polegającej na stwierdzeniu, że regulacja ta może mieć zastosowanie, gdy osobie wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przyznano już uprzednio zasiłek dla opiekuna i decyzja ustalająca prawo do zasiłku dla opiekuna pozostaje w obrocie prawnym, chociaż unormowanie to może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacji, gdy osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne i zasiłek dla opiekuna nie zostało jeszcze przyznane (ustalone) prawo do żadnego z tych świadczeń; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako "p.p.s.a."), w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5 oraz art. 27 ust. pkt 2 i 5 u.ś.r., przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi L. K., choć decyzja organu odwoławczego nie narusza ww. przepisów prawa materialnego; . b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako "k.p.a."), gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy) a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 9 k.p.a., gdyż organy administracyjne naruszyły zasady informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, bowiem z treści podań L. K. wprost wynika, że żąda przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ("przywrócenia" tego świadczenia rodzinnego - podaniem z dnia 17 stycznia 2018 r. nie wnosił o żadne inne świadczenie), a przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie administracyjnej nie mógł mieć zastosowania, dlatego bezprzedmiotowym byłoby zwracanie się do L. K. - w oparciu o tę regulację ustawy - o sprecyzowanie, którego świadczenia żądał tj. świadczenia pielęgnacyjnego czy zasiłku dla opiekuna, który przecież już przyznano mu decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. ([...]); 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji; 4. art. 151 p.p.s.a., przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona. Mając powyższe na względzie, Kolegium wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, L. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł w sentencji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę wymagającą sprostowania. Sąd Wojewódzki określił bowiem w komparycji orzeczenia organ jako "Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]". Tymczasem z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że organem wydającym zaskarżoną decyzję było Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...]. Z tych względów - na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. - orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. to jest na: obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) ) jak i istotnym naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przy czym podstawy te były ze sobą powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Przedmiotem skargi wniesionej przez L. K. do Sądu Wojewódzkiego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] o odmowie przyznania L. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną. Kolegium stanęło na stanowisku, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia, choć nie podzieliło w całości dokonanej przez organ I instancji oceny przesłanek w oparciu o które nastąpiła odmowa przyznania świadczenia. Kolegium nie podzieliło bowiem poglądu organu I instancji o braku podstaw do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z powodu powstania niepełnosprawności dopiero po ukończeniu przez żonę 48 roku życia. W tej kwestii Kolegium odwołało się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdzono jednak, że wyrażona w tym zakresie ocena prawna pozostaje bez wpływu na wynik zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem organ I instancji prawidłowo wskazał na drugą negatywną przesłankę, a mianowicie na fakt, iż wnioskodawca na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] ma przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna, w związku z opieką nad żoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga była zasadna, bowiem decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd zgodził się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż w sprawie zastosowanie miał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 i tym samym okoliczność powstania niepełnosprawności żony po ukończeniu 48 lat nie mogła stanowić przesłanki uzasadniającej odmowę przyznania świadczenia, nie podzielił jednak stanowiska organów co do skutków zbiegu po stronie wnioskodawcy dwóch świadczeń, tj. świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, organ I instancji po wpłynięciu wniosku skarżącego o "przywrócenie poprzedniego świadczenia pielęgnacyjnego na niewidomą żonę, której jest opiekunem" , mając na uwadze regułę określoną w przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r., i niejednoznaczną treść wniosku, miał obowiązek pouczyć skarżącego o treści art. 25 ust. 5 u.ś.r. i zwrócić się do niego o sprecyzowanie, którego świadczenia żąda. Powyższe obowiązki organu wynikają w sposób jasny i oczywisty z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 9 k.p.a., tj. z zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. W ocenie Sądu, uwzględniając regułę określoną w art. 27 ust. 5, nie do zaakceptowania było więc stanowisko organów, że świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu nie przysługuje ponieważ pobiera on zasiłek dla opiekuna. Obowiązkiem organu I instancji było wyczerpujące i zrozumiałe pouczenie skarżącego co do prawa wyboru świadczenia i wskazanie, jakich czynności należy dopełnić w celu ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna. Tymczasem organ I instancji odmawiając świadczenia pielęgnacyjnego z powodu zbiegu świadczeń uniemożliwił tym samym skarżącemu dokonania wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego, co stanowiło naruszenie poprzez jego niezastosowanie. Mimo że skarżący oświadczenie tej samej treści, co we wniosku wszczynającym postępowanie zawarł w odwołaniu, organ odwoławczy zaakceptował sposób procedowania organu I instancji z tym wyjątkiem, że nie podzielił poglądu organu I instancji o braku podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z powodu powstania niepełnosprawności jego żony dopiero po ukończeniu przez nią 48 roku życia. Powyższe w ocenie Sądu oznaczało, iż zaskarżone decyzje zostały wydane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności z zasadą budzenia zaufania obywateli do organów Państwa (art. 9 k.p.a.) oraz zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], kwestionując stanowisko Sądu Wojewódzkiego w zakresie oceny skutków zbieg świadczeń, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Przystępując do oceny zasadności skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W myśl zaś art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym właściwa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wymaga uwzględnienia również treści art. 27 ust. 5 tejże ustawy, jak i funkcji obydwu tych przepisów. Przy czym użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy wnioskodawca ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 przywoływanej ustawy i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Konsekwencją zaś przyjęcia stanowiska prezentowanego przez Kolegium byłoby nieuprawnione (niewynikające z treści art. art. 27 ust. 5 u.ś.r.) zróżnicowanie osób, którym przysługuje uprawnienie wyboru świadczenia, na tych, którym już przyznano (ustalono) prawo do pobierania jednego ze świadczeń oraz tych, które dopiero ubiegają się o ustalenie, w trybie decyzji administracyjnej, prawa do otrzymywania danego rodzaju świadczenia rodzinnego. Stąd też dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17; z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18; z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18, z dnia 29 kwietnia 2019 r.). Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być zatem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń – byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny. Skoro zatem, w warunkach rozpoznawanej sprawy, skarżący na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. był uprawniony do zasiłku dla opiekuna, tym samym możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., wymagała zastrzeżenia, że korzystanie z tego prawa będzie możliwe po zrzeczeniu się przez nią z wcześniej uzyskanego prawa do zasiłku dla opiekuna. W tym celu, jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki - organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. W związku z tym konieczne byłoby dokładne sprecyzowanie, którego świadczenia strona żąda. Skoro bowiem przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu przed wydaniem decyzji organ winien udzielić L. K. terminu na dokładne określenie świadczenia, którego dochodzi, informując go o niemożności prawnej pobierania obu tych świadczeń. Mając na uwadze powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r. okazały się nieusprawiedliwione. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może polegać więc na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Powołany przepis nie może natomiast stanowić skutecznej podstawy zarzutu dokonania przez Sąd I instancji wadliwej kontroli działalności administracji publicznej, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji.