III SA/Gl 1015/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza nieważność postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...], 3. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "A" spółka z o.o. z siedzibą w S. wystąpiła z podaniem o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016, poz. 23, dalej: K.p.a.) postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r., ustalającą opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za wydobycie [...] Mg piasków bez posiadanej koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, w granicy działki o nr ewid. [...] obrębu S., gm. D., powiat [...], województwo [...]. W uzasadnieniu podania spółka powołała się na nowe okoliczności faktyczne i dowody w postaci wcześniejszego wydobywania piasku z ze spornej działki w latach 90-tych przez "B" w D., co mieli potwierdzić wskazani przez nią świadkowie. Samorządowej Kolegium Odwoławcze w K. pismem z [...] r. przekazało podanie - wniosek do załatwienia Prezesowi Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach, jako organowi rzeczowo właściwemu. Z kolei postanowieniem z [...] r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach odmówił wznowienia postępowania uznając, że do czasu rozpoznania przez sąd administracyjny skargi spółki na decyzję Kolegium z [...] r. nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania administracyjnego. Zatem, chociaż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 493/14 oddalił skargę spółki, to jednak orzeczenie to nie uprawomocniło się, bowiem skarżąca spółka wniosła od niego skargę kasacyjną . Postanowieniem z [...] r., wydanym wskutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Na postanowienie skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła skarżąca spółka, domagając się uchylenia postanowienia oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) wskazała, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają wznowienia postępowania z powodu prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym. Wskazała na różnice pomiędzy przesłankami uchylenia decyzji w postępowaniu sądowym ze skargi strony na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz.1369), dalej określanej skrótem P.p.s.a). postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania prowadzonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wyrokiem z 17 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1184/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę spółki. Uznał bowiem, że regulacje zawarte w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania, określone w art. 145 i następnych tej ustawy, nie dotyczą sytuacji po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny, który orzekł co do zgodności z prawem zaskarżonego do niego aktu także w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. do czego był zobligowany. Zdaniem Sądu odmienne stanowisko pozwalałoby na weryfikację w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnych ocenionych już przez sąd administracyjny, co w świetle powołanych przepisów byłoby niedopuszczalne. Sąd I instancji powołał się w tym zakresie na niedopuszczalność dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. To ostatnie zainicjowane skargą skarżącej na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., pomimo wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach 6 listopada 2014 r., na który spółka złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadal się toczyło. W skardze kasacyjnej spółka zarzuciła wyrokowi WSA w Gliwicach m.in. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do podania o wznowienie postępowania, jeśli zostało ono złożone po wydaniu nieprawomocnego wyroku przez sąd administracyjny I instancji w sprawie ze skargi na decyzję kończącą postępowanie, które objęto podaniem o wznowienie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i w wyniku rozpoznania skargi uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...] r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 2278/16 uchylił wyrok WSA w Gliwicach z 17 listopada 2015r., sygn. akt III SA/Gl 1184/15 wskazując, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność podniesionych w niej zarzutów, w tym przede wszystkim zarzutu sformułowanego w jej punkcie pierwszym. Podkreślił, iż wywiedziony pośrednio, acz mający skutek bezpośredni, przez organ i sąd I instancji zakaz dwutorowości postępowania, co do tego samego przedmiotu sprawy, jakkolwiek słuszny w ramach szeroko rozumianych spraw administracyjnych i sądowoadministracyjnych, nie może prowadzić do wniosku, a w konsekwencji do podejmowanych i niesłusznie zaaprobowanych przez Sąd działań zmierzających do ograniczenia przywołanych uprawnień i gwarancji strony określonego, zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem, postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawu do skorzystania przez stronę postępowania administracyjnego z określonej w art. 145 K.p.a., formy kontroli decyzji ostatecznej, poprzez złożenie wniosku zmierzającego do uruchomienia postępowania mającego na celu wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, nie stoi na przeszkodzie prowadzona (tocząca się) kontrola sądowa tej decyzji i to bez względu na etap w jakim kontrola ta się znajduje (por. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 513/13 i I GSK 524/13; 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1315/14). Nie było przeszkód tak prawnych jak i faktycznych, aby w tej sprawie Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wobec wystąpienia przez skarżącą spółkę z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., wszczął postępowanie nadzwyczajne (wznowieniowe) zgodnie z art. 149 K.p.a. NSA podkreślił, iż fakt toczącego się postępowania przed sądem, nie oznacza niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego wobec istniejącej możliwości jego zawieszenia na czas trwania postępowania sądowego. Jak już wskazano, stan sprawy w przedmiocie ostatecznej decyzji ustalającej spółce opłatę za wydobycie kopalin bez koncesji nie miał wpływu na możliwość zainicjowania postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją, a jedynie mógł stanowić przeszkodę do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego do czasu prawomocnego orzeczenia dotyczącego decyzji z dnia [...] r. Organ dysponował w tym względzie odpowiednimi przepisami, którymi były przepisy Rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 97 § 1 pkt 4 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 czerwca 2016 r. sygn. akt 1106/16 uchylił postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...] r. akcentując swoje związanie, w świetle art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a sąd, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konkluzji stwierdził, że organ zobowiązany jest rozpoznać wniosek strony o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] r., dokonując jego merytorycznej oceny w świetle przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Pismem z [...] r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, powołując się na art. 65 § 1 w związku z art. 150 § 1 K.p.a. zawiadomił o przekazaniu wniosku celem jego załatwienia Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w K.., który postanowieniem z [...] r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją SKO w K. z [...] r. Z kolei decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art.151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Dyrektor OUG odmówił uchylenia decyzji ostatecznej SKO w K. z [...] r. wymierzającej spółce opłatę podwyższona za nielegalne wydobycie kopaliny – piasku bez koncesji. Organ I instancji uznał, że dowody, których przeprowadzenia domagała się spółka nie są nowymi dowodami. W szczególności treść pisma Burmistrza Miasta i Gminy D. była już przedmiotem analizy dokonane przez organ I instancji w decyzji z [...] r. kończącej postępowania w przedmiocie wymierzenia spółce opłaty podwyższonej prowadzonego przez Starostę [...]. W odwołaniu spółka domagała się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji celem przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą spółkę dowodów mających wpływ na ustalenie wielkości piasku faktycznie wydobytego przez spółkę. Ponownie rozpoznając sprawę zaskarżoną decyzją Prezes WUG utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Podzielił konkluzję organu I instancji, ze dowody, których przeprowadzenia domagała się spółka nie są nowymi dowodami w sprawie. Na okoliczność wydobywania piasku w latach 90-tych, w okresie, kiedy spółka nie była właścicielem działki nr [...] obręb S. wskazywała ona już w piśmie z [...] r. oraz w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z [...] r. Została także przeanalizowana w decyzji SKO z [...] r. Podobnie cechy "nowości" organ nie dopatrzył się we wniosku strony o przesłuchanie świadków, którzy mieli wypowiedzieć się na temat owego wcześniejszego wydobycia piasku. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżąca spółka zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 2 i art. 151 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie, ze stanowiące podstawę wznowienia postępowania zeznania świadków – nowe dowody, "nie uzasadniają wznowienia postępowania, odmowę przeprowadzenia postępowania nakazanego przez art. 149 § 2 K.p.a. czyli przeprowadzenia dowodów i w konsekwencji odmowę rozpoznania sprawy co do istoty" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa WUG i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty zwróciła w pierwszej kolejności uwagę na długotrwałość rozpoznawania jej wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto podtrzymała swoje twierdzenia o istotności, a zarazem "nowości" zeznań wnioskowanych przez nią świadków, którzy mieliby potwierdzić fakt wydobywania piasku z działki położonej w S. w okresie, kiedy spółka nie była jeszcze jej właścicielem. To zaś kazałoby na nowo wyliczyć wielkość wydobytej przez skarżącą kopaliny i w konsekwencji wysokość wymierzenie jej opłaty podwyższonej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że fakt wydobywania piasku przez "B" w D. był podnoszony przez skarżącą w toku postępowania zwykłego, co znalazło odzwierciedlenie także w ustalenia WSA w K. oddalającego wyrokiem z 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 493/14 skargę spółki. Sąd wyraźnie zaznaczył, że przedmiotem sprawy było wyłącznie wydobycie przez skarżącą piasku w okresie od stycznia 201 r. do maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z przyczyn innych, niż wskazane w skardze. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest postępowaniem wieloetapowym. Na wstępnym etapie organ bada dopuszczalność wniosku, a więc to, czy został wniesiony przez stronę postępowania, czy zachowano termin, czy wskazano we wniosku ustawową przesłankę wznowienia ( nie badając jej merytorycznej zasadności|), wymienioną m.in. w art. 145 § 1 K.p.a. Ten etap kończy się postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) albo decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Drugi etap w istocie rozpoczyna postanowienie o wznowieniu postępowania. Ogranicza się on do zbadania, czy przesłanka wznowieniowa wskazana we wniosku, a która zakreśla granice wznowionego postępowania, faktycznie w sprawie wystąpiła. Jeśli nie wystąpiła, organ kończy ten etap i całe postepowanie decyzją wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na brak przesłanki wznowieniowej. Natomiast, jeśli w ramach badania wskazanej we wniosku przesłanki wznowieniowej organ uznał, ze przesłanka ta faktycznie wystąpiła w sprawie przechodzi do trzeciego etapu, rozważenia, czy i w jakim zakresie przesłanka ta miała wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Kończy ten etap merytoryczną decyzją wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Według art. 150 § 1 K.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Podanie skarżącej spółki o wznowienie postępowania dotyczy ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wydanej przez ten organ na skutek rozpoznania odwołania spółki od decyzji Starosty [...] wymierzającej spółce opłatę podwyższoną. Zgodnie z art. 140 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613, 587, 850 ze zm., dalej określanej skrótem P.g.g.) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2014 r. organem właściwym w sprawach wymierzania opłaty podwyższonej był starosta ( z wyjątkami nie mającymi znaczenia w sprawie). Organem wyższego stopnia było samorządowe kolegium odwoławcze. I to właśnie ten organ wydał decyzję ostateczną z [...] r. Art. 1 pkt 54 ustawy z 14 lipca 2014 r o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1133) zmieniono art. 140 ust. 2 w ten sposób, że dotychczasową kompetencję starosty przekazano organowi nadzoru górniczego. Jednocześnie w myśl art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie: 1) zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznych oraz dokumentacji geologiczno-inżynierskich, a także projektów robót geologicznych, na podstawie których zostały one wykonane, stosuje się dotychczasowe przepisy dotyczące właściwości organów; 2) spraw, o których mowa w art. 168 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się dotychczasowe przepisy. Zgodnie natomiast z ust. 2 art. 18 do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się dotychczasowe przepisy. Nadto zgodnie z art. 19 ustawy zmieniającej po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy organy określone jako właściwe na podstawie dotychczasowych przepisów przekażą organom określonym jako właściwe na podstawie niniejszej ustawy akta spraw: 1) zakończonych - w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy; 2) będących w toku - niezwłocznie po zakończeniu postępowania. Przytoczona regulacja weszła w życie 1 stycznia 2015 r. Nie zawierała ona regulacji szczególnej dotyczącej trybów nadzwyczajnych. Podanie o wznowienie postępowania adresowane do SKO w K. wpłynęło, zgodnie z art. 148§ 1 K.p.a. do Starosty [...]. Pismem z [...] r. SKO w K. przekazało podanie do Prezesa WUG, wskazując na właściwość rzeczową organów nadzoru górniczego wynikającą z art. 140 ust. 2 P.g.g oraz na art. 166 ust. 1 pkt 1 P.g.g. wskazujący Presa WUG jako organ wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów okręgowych urzędów górniczych oraz dyrektora SUG. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podziela pogląd, według którego treści normy zawartej w art. 150 § 1 K.p.a. nie można odczytywać jedynie w oparciu o wykładnię językową. Konieczne jest uwzględnienie zawartej w art. 19 K.p.a. reguły przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej oraz skutków naruszenia właściwości rzeczowej, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a także przyjęcie rozwiązania uniwersalnego, zgodnie z którym kompetencje do prowadzenia postępowania wznowionego przechodzą na nowy organ. Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu ostatecznej decyzji skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 K.p.a., na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 347889). W rozpatrywanej sprawie nie można też tracić z pola widzenia tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając wyrokiem z 10 października 2016 r. postanowienie Prezesa WUG z [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną SKO w K. z [...] r. nie dopatrzył się naruszenia przez Prezesa WUG przepisów o właściwości rzeczowej, w szczególności art. 150 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 ust. 2 i art. 166 ust. 1 pkt 1 P.g.g. Zaakceptował właściwość rzeczową Prezesa WUG. Pogląd ten, wyrażony w sposób dorozumiany, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, w świetle art. 153 P.p.s.a jest wiążący tak dla organu, jak i Sądu obecnie rozpoznającego sprawę. Na koniec należy zauważyć, że powołanym wyżej wyrokiem z 10 października 2016 r. WSA w Gliwicach uchylił tylko postanowienie wydane w wyniku rozpoznania wniosku spółki o ponowne rozpoznanie sprawy. W obiegu prawnym nadal pozostaje postanowienie Prezesa WUG z [...] r. odmawiające wznowienia postępowania. Zatem postanowienie Dyrektora OUG jak i decyzje wydane po wznowieniu postępowania zostały w istocie wydane po tym, jak podanie o wznowienie postępowania negatywnie uprzednio rozpoznał Prezes WUG nieostatecznym postanowieniem z [...] r. Wobec powyższego, skoro zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego Dyrektora OUG w K. wydano z naruszeniem przepisów o właściwości, to w świetle art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. należało stwierdzić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nieważność tych aktów. W konsekwencji zbędnym staje się merytoryczne odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących wystąpienia bądź nie przesłanek wznowieniowych. Ponownie rozpoznając sprawę, już z zachowanie przepisów o właściwości rzeczowej organ rozpatrzy również wniosek strony o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa WUG za [...] r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.