I OSK 949/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1118/17 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1118/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E.S. (skarżącej) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., uchylił, od dnia 1 maja 2010 r., decyzję własną z dnia [...] września 2010 r. przyznającą zasiłek rodzinny na rzecz A. S. w okresie od 1 listopad 2010 r. do 31 października 2011 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia w okresie od 1 listopada 2010 r. do 30 września 2011 r., a także jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na ww. dziecko. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w okresie od 1 maja 2010 r. do 31 października 2013 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co wynika z pisma Marszałka [...] z dnia 26 marca 2015 r. Organ zacytował art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym: "Organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń." Podniósł także, że zgodnie z art. 23a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak wynika z art. 23a ust. 5 ww. ustawy w przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takim przypadku, zgodnie z art. 23a ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych, zgodnie z art. 21, od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z tego względu, w oparciu o przepis art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych należało uchylić decyzję przyznającą świadczenie od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, SKO w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 23a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 904/16, stwierdzający (z przyczyn proceduralnych) nieważność poprzednio wydanej decyzji administracyjnej Kolegium. Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z aktualnym brzmieniem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, rozszerzono zakres kompetencji organu I instancji do uchylenia decyzji przyznającej stronie świadczenia rodzinne w okresie, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ zacytował art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że po ustaleniu, przez marszałka województwa, że w sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, właściwy dotychczas organ (w tym przypadku Prezydent [...]), uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i przekazuje sprawę do rozpatrzenia Marszałkowi [...] , zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Jednocześnie organ wskazał, że na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ I instancji miał uprawnienie do uchylenia decyzji ostatecznej z dniem, w którym stwierdzono, że zachodzi konieczność zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Powyższa decyzja została zaskarżona przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Przytaczając treść art. 23 a ust. 2 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podniósł, że Marszałek [...] pismem z dnia 26 marca 2015 r. poinformował, że w przypadku rodziny skarżącej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., gdyż zgodnie z dokumentami zebranymi w sprawie J. S., ojciec dziecka A. S., od kwietnia 2007 r. mieszka na terenie Niemiec, zaś skarżąca wraz z dzieckiem mieszkają na terenie Niemiec od 12 czerwca 2013 r. Powyższa informacja została dodatkowo uzupełniona pismem z dnia 22 marca 2017 r., w którym Marszałek [...] wyjaśnił, że ojciec dziecka już od kwietnia 2007 r. zamieszkiwał na terenie Niemiec, jednak przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w jego wypadku mają zastosowanie dopiero od 1 maja 2010 r. Od tego bowiem dnia zmienił się zakres podmiotowy obowiązujących przepisów, tj. rozporządzenie nr 883/2004 stosuje się do obywateli Państwa Członkowskiego, bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w Państwie Członkowskim, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich oraz członków ich rodzin i osób pozostałych przy życiu. Oznacza to, że przepisom rozporządzeń dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 maja 2010 r. podlegają także rodziny, w których żaden z rodziców nie wykonuje pracy zawodowej, a mieszkają w różnych krajach Unii Europejskiej. W oparciu o powyższą informację Prezydent [...] zobowiązany był, w trybie art. 23a ust. 5 ustawy, do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej opisane wyżej świadczenia na rzecz A. S. na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. - zasiłek rodzinny, na okres od 1 listopada 2010 r. do 30 września 2011 r. - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia w okresie, a także jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na ww. dziecko, na podstawie decyzji tego organu z dnia [...] września 2010 r. Fakt, że w konkretnym przypadku winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego determinował treść wydanego rozstrzygnięcia. Od tego momentu uznać należało, że właściwym w sprawie organem stał się marszałek województwa – obowiązany do ustalenia jakiego rodzaju świadczenia, w jakim okresie i czy w ogóle pobierał drugi rodzic dziecka. Marszałek województwa, zgodnie z art. 21 i art. 23a ust. 4, 5 i 9 ustawy, jest bowiem organem kompetentnym w sprawach, w których zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Sąd zaznaczył, że ojciec dziecka, niezależnie od tego czy utrzymuje z nim kontakt i czy przyczynia się do jego utrzymania, uznawany jest za członka rodziny, a skoro tak, to w przypadku jego wyjazdu i podjęcia zatrudnienia, zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a właściwy organ, zgodnie z art. 23 a ust. 5 ustawy, zobligowany jest uchylić decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 – obowiązującego do dnia 30 kwietnia 2010 r. - rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dziennik Urzędowy UE L 1971. 149.2) – niniejsze rozporządzenie stosuje się do obywateli Państwa Członkowskiego, bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w Państwie Członkowskim, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich oraz do członków ich rodzin i osób pozostałych przy życiu. Powyższe rozporządzenie – zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2009.284.1) – utraciło moc ze skutkiem od dnia 1 maja 2010 r. Z tą też datą wszedł w życie przepis art. 2 rozporządzenia (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (DzU.UE.L.2004.166.1), zgodnie z którym –niniejsze rozporządzenie stosuje się do obywateli Państwa Członkowskiego, bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w Państwie Członkowskim, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich oraz do członków ich rodzin i osób pozostałych przy życiu (w myśl art. 91 rozporządzenia nr 883/2004, stosuje się je od dnia wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu, że przepisom rozporządzeń dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 maja 2010 r. podlegają także rodziny, w których żaden z rodziców nie wykonuje pracy zawodowej, a mieszkają w różnych krajach Unii Europejskiej. Za bezpodstawne zatem Sąd uznał zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 23 a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak też braku wskazania w uzasadnieniu decyzji dostatecznie jasnych przyczyn uchylenia decyzji z dnia [...] października 2009 r. oraz niewyjaśnienia czy doszło do zbiegu pobierania świadczeń. W świetle przytoczonych przepisów – w rozpoznawanej sprawie - okoliczność ta, podobnie jak i to czy ojciec dziecka był zatrudniony na terenie Niemiec, ewentualnie w jakim charakterze był zatrudniony pozostaje bez znaczenia. Kwestie te nie mogły bowiem być badane przez organ, a to z tego względu, że organem właściwym do rozstrzygania powyższych kwestii jest obecnie Marszałek [...]. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że świadczenia rodzinne pobierane przez ojca dziecka były odpowiednio pomniejszane o świadczenia pobierane przez nią w Polsce, winna być niewątpliwie wzięta pod uwagę przez wspomniany organ (Marszałka [...]). Jak słusznie zauważyło SKO, okoliczność, że konieczne stało się uchylenie decyzji przyznającej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami od dnia 1 maja 2010 r. w żadnym razie nie jest równoznaczna z odmową przyznania tych świadczeń. Z powyższego wynika jedynie, że rozstrzygnięcie w tym zakresie musi być wydane przez organ rzeczowo do tego właściwy, czyli Marszałka [...]. Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła: 1. naruszenie art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwą interpretację i niezbadanie przez organ I, jak i II instancji, czy skarżąca lub członek jej rodziny pobierał jakiekolwiek świadczenia z kraju zatrudnienia ojca dziecka; 2. naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie zastosowano norm wynikających z przywołanych przepisów k.p.a. (art. 7 i art. 77), nadto nie uzasadniono w sposób dostatecznie jasny przyczyn uchylenia decyzji przez organ, szczególnie nie odniesiono się do kwestii pobierania świadczenia przez ojca dziecka, jakiego rodzaju świadczenia pobierał i kiedy nastąpił zbieg świadczeń; Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej, jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności zaakcentować należy, że na gruncie spraw wymagających dokonania interpretacji art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166, 30.04.2004 r.), a także przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284, 30.10.2009 r.), jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16, CBOSA) W myśl art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). W myśl ust. 3, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przywołany zaś w skardze kasacyjnej, a stanowiący podstawę wydania decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji art. 23a ust. 5 tej ustawy stwierdza, że w przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z powołanych przepisów wynika zatem, że to marszałek województwa jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 ustawy). Ustalenie przez marszałka województwa, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń marszałek województwa orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz decyduje w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 4 - 9 ustawy w związku z art. 21 oraz art. 30). W rozpoznawanej sprawie Marszałek [...] ustalił, że w stosunku do E. i J. S. od dnia 1 maja 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. zachodzi konieczność zastosowania przepisów o koordynacji zabezpieczenia społecznego, co wynika z faktu, iż J. S. od kwietnia 2007 r. mieszkał na terenie Niemiec (przepisy o koordynacji systemów stosuje się od 1 maja 2010 r.), skarżąca zaś wraz z dzieckiem dołączyła do niego 12 czerwca 2013 r. W piśmie z 22 marca 2017 r. Marszałek [...] zaznaczył również, że niemieckie władze przyznały świadczenia rodzinne na rzecz A. S. od dnia 1 listopada 2010 r. Stwierdzić należy, że przywołane pismo Marszałka Województwa, przy uwzględnieniu zamieszczonej w nim argumentacji stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania kontrolowanej w sprawie przez Sąd I instancji decyzji na podstawie art. 23a ust. 5 i ust. 6 w zw. z art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe odpowiadało przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jak i przepisom procedury administracyjnej. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.