II OSK 1019/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1472/18 w sprawie ze skargi S.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.S. (dalej: skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 20 października 2017 r. Burmistrz Bystrzycy Kłodzkiej zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch barakowozów przeznaczonych do tymczasowego zamieszkania, szopy drewnianej z przeznaczeniem gospodarczym, toalety tymczasowej ekologicznej wraz z infrastrukturą techniczną w [...] na działce nr [...]/4, gmina [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, że realizacja inwestycji naruszy zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 4 Wojewody Dolnośląskiego z 20 lutego 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Góry Bystrzyckie i Orlickie (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2008 r. nr 53 poz. 715 ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 4), stanowiący, że na obszarze chronionym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Planowana inwestycja znajduje się w całości w pasie 100 m od potoku Dzika Orlica, płynącego wzdłuż zachodniej granicy działki. Planowane obiekty nie są urządzeniami wodnymi, ponadto obiekty o funkcji mieszkalnej, nie mogą być zaliczone w poczet obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W aktualnie obowiązującym studium teren inwestycji znajduje się w granicach gruntów rolnych z wykluczeniem zabudowy, a więc i tak nie ma przesłanek do zastosowania odstępstwa. Planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego, w związku z czym nie zachodzi żadne z odstępstw wymienionych w art. 24 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 142 ze zm. – dalej: u.o.p.). Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że błędny jest pogląd skarżącego, zgodnie z którym interpretacja przepisów rozporządzenia nr 4 powinna zostać przeprowadzona z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jego uchwalenia. Organy administracji są zobowiązane orzekać w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd I instancji podzielił ustalenia organu, zgodnie z którymi projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz zdjęcia i mapy wskazują, że teren inwestycji na działce nr [...]/4, ograniczony nieprzekraczalną linią zabudowy, znajduje się w całości w pasie 100 m od potoku Dzika Orlica, płynącego wzdłuż zachodniej granicy przedmiotowej działki. Zgodnie z art. 5 pkt 16a u.o.p., przez rzekę należy rozumieć każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 16 pkt 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 – dalej: Prawo wodne). Przez cieki naturalne rozumie się więc rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Oznacza to, że organ prawidłowo uznał, że potok Dzika Orlica, znajdujący się w sąsiedztwie przedmiotowej działki, stanowi rzekę. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, tj. art.7 k.p.a., art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art 133 § 1 i 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Polegało to na braku rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. W ocenie skarżącego, powyższe zarzuty samodzielnie uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku, jednak z ostrożności procesowej skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 5 pkt 16a u.o.p. (w brzmieniu obecnie obowiązującym w związku z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 4 oraz w związku z art. 2 Konstytucji RP i w związku z art. 145 § 1 ppkt 1a) p.p.s.a. Polegało to na braku uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji, pomimo, że decyzje te "naruszają wymienione na wstępie niniejszego zarzutu normy prawa materialnego". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, nie można podzielić zarzutów skarżącego podnoszących naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Sprowadzają się one w istocie do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. i art. 11 k.p.a. W ocenie skarżącego, brak wyraźnego odniesienia się do tych zarzutów przez Sąd I instancji stanowi samoistną podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na dowód czego przedstawia obszerną analizę orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w tych orzeczeniach, natomiast zostały one powołane w oderwaniu od konkretnej sprawy. Ponadto skarżący nie wskazał w żaden sposób, w jaki sposób odniesienie się do tych zarzutów mogłoby wpłynąć na wynik tej konkretnej sprawy. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd I instancji orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że naruszenia tego przepisu można przypisać Sądowi, gdy wydane orzeczenie oparte zostanie na własnych ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tej sprawie nie miało miejsca. Z kolei norma z art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Ponadto, w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Niezależnie od wskazanych błędów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, wskazać należy, że przedmiotowe zarzuty skarżący sformułował w skardze w sposób następujący: a) naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. na skutek braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów skarżącego (w tym przedstawionych w piśmie z 9 grudnia 2017r. - które musi być traktowane jako uzupełnienie zażalenia) i pominięcie zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.; b) naruszenie art. 11 k.p.a. przez brak zrealizowania przez organ odwoławczy zasady przekonywania i pominięcie części z zarzutów zażalenia. Wskazane zarzuty sprowadzają się więc do pominięcia przez organ odwoławczy zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Kwestię zastosowania tych przepisów przez organy w sposób jednoznaczny rozstrzygnął Sąd I instancji. Jednocześnie Sąd I instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, jakie zarzuty podnosił skarżący w skardze. Nie można w tej sytuacji uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji rozstrzygnął istotę sprawę, w tym odniósł się do zasadniczych zarzutów podnoszonych przez skarżących. Nie można uznać, że brak wyraźnego wskazania, że dane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, stanowi naruszenie powołanych wyżej przepisów, jeżeli z uzasadnienia w sposób niebudzący wątpliwości wynikają motywy rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał również drugi zarzut kasacyjny. Zarzut ten został również błędne sformułowany, ponieważ powołano w nim zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania, bez wyraźnego rozróżnienia, które z powołanych norm należą do danej kategorii. Zarzut ten sprowadza się przy tym do stwierdzenia, że dokonując wykładni § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 4 Sąd I instancji powinien uwzględnić stan prawny z daty jego uchwalenia. Prowadziłoby to do pominięcia aktualnego brzmienia art. 5 pkt 16a u.o.p. odsyłającego do definicji rzeki z ustawy Prawo wodne z 2017 r. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy są zobowiązane orzekać uwzględniając stan prawny z daty wydania decyzji, co wynika wprost z art. 6 k.p.a., jak i przede wszystkim art. 7 Konstytucji RP. Z tego powodu nie można uznać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 2 Konstytucji RP. W szczególności nie doszło do naruszenia zasady lex retro non agit, ponieważ zasada ta oznacza zakaz stosowania przepisów obecnie obowiązujących do zdarzeń z okresu, w którym przepisy te nie obowiązywały. Natomiast w tej sprawie Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy były zobowiązane zastosować przepisy obecnie obowiązujące (w tym definicję cieku wodnego z Prawa wodnego z 2017 r.) do mającego obecnie miejsce zdarzenia, jakim jest realizacja przedmiotowej inwestycji. Stąd też brak było podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., błędnie powołanego w skardze kasacyjnej jako art. 145 § 1 ppkt 1a) p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.