I OSK 259/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 101/18 w sprawie ze skargi A.C. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla punkt III zaskarżonego wyroku i przyznaje od Starosty [...] na rzecz skarżącej A.C. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 101/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.C. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty [...], dalej jako "Starosta", w przedmiocie ustalenia odszkodowania (I) umorzył postępowanie w przedmiocie bezczynności, (II) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i przewlekłość ta miała charakter rażący, (III) przyznał od Starosty na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2000 zł oraz (IV) zasądził od Starosty na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z [...] czerwca 2018 r., skarżąca zaskarżyła do WSA bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę w sprawie ustalenia odszkodowania. Skarżąca wyjaśniła, że [...] lutego 2016 r., wystąpiła do Starosty, o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka [...], która z mocy prawa przeszła na własność Powiatu [...]. Starosta, pismem z [...] lutego 2016 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie odszkodowania i wezwał Powiatowy Zarząd Dróg w [...], dalej jako "PZD", o informację, czy przedmiotowa działka stanowiła drogę publiczną w dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału. Według skarżącej, wezwanie to stanowi przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro żądana informacja jest znana organowi z urzędu i jest irrelewantna dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto PZD w [...] nie jest podmiotem, który posiada kompetencje do ustalenia i wskazania informacji w przedmiocie zadanego pytania. Dalej podniosła, że Starosta, do momentu wydania pierwszej decyzji w sprawie, ani razu nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, a decyzję wydano w dniu [...] kwietnia 2016 r., odmawiając ustalenia odszkodowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...], dalej jako "Wojewoda". Jednakże WSA wyrokiem z 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 830/16 uchylił decyzję Wojewody z [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r. Po uprawomocnieniu się wyroku, akta sprawy zostały przesłane przez Wojewodę do organu I instancji za pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., ale w ocenie skarżącej, bierne oczekiwanie organu na ich zwrot stanowi o przewlekłości i bezczynności. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Starosta powiadomił skarżącą o "ponownym wszczęciu postępowania" w sprawie oraz wezwał ją i PZD do złożenia oświadczenia, czy strony podjęły lub podejmą czynności w celu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, zgodnie z wytycznymi zawartymi w powyższym wyroku. Skarżąca pismem z [...] stycznia 2017 r. poinformowała organ, że złożenie takiego oświadczenia jest niezgodne z ww. wyrokiem, zaś Starosta pismem z [...] lutego 2017 r. poinformował o stanowisku zajętym przez PZD, jak również - z uwagi na stwierdzenie przez PZD, iż działka [...] nie stanowiła i nie stanowi drogi powiatowej, wobec czego brak jest podstaw prawnych do wystąpienia przez tę jednostkę organizacyjną powiatu do ksiąg wieczystych o ujawnienia prawa własności - wskazał na konieczność podjęcia przez skarżącą działań dotyczących ujawnienia własności powiatu w KW. W opinii skarżącej, powyższe działania organu I instancji niewątpliwie posiadały przymiot nieistotnych, nacechowanych pozornością podejmowanych czynności, które nie miały znaczenia w toczącym się postępowaniu. Ponadto strona zaakcentowała, że Starosta zignorował wskazania WSA zawarte w wyroku z 19 października 2016 r. Dalej skarżąca wskazała, że [...] marca 2017 r. została poinformowana o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2017 r., jednakże informacja ta została jej przekazana z naruszeniem art. 35 i 36 k.p.a., a organ w tym nowym, wydłużonym terminie nie podjął żadnych czynności uzasadniających to wydłużenie. Dopiero [...] czerwca 2017 r., Starosta wydał decyzję, którą kolejny raz odmówił ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżąca od tej decyzji wniosła odwołanie, skutkiem którego było wydanie [...] lipca 2017 r. przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej. Skarga na decyzję organu II instancji została odrzucona przez WSA w dniu 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 970/17, zaś akta sprawy zwrócono Staroście. Następnie organ I instancji pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. wystąpił o wyłączenie z załatwienia sprawy, ale Wojewoda uznał, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wnioskowane wyłączenie. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Starosta poinformował o zmianie terminu załatwienia sprawy, tj. po ponad miesiącu od daty odmowy przez Wojewodę wyłączenia organu od załatwienia sprawy, wyznaczając nowy termin na dzień [...] kwietnia 2018 r. Kolejna informacja o zmianie terminu i możliwości zapoznania się ze sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym nastąpiła pismem z [...] maja 2018 r., zaś nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...] czerwca 2018 r. Skarżąca dokonując analizy prowadzonego przez Starostę [...] postępowania administracyjnego uznała zatem, że działanie organu w sposób ewidentny godzi w zasadę szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a. Postępowanie prowadzono bowiem przewlekle, a nowe terminy wyznaczano w dużych odległościach od siebie. Wobec czego skarżąca aż czterokrotnie wnosiła do Wojewody zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga okazała się zasadna w części dotyczącej przewlekłości postępowania. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącą, że nie było potrzeby wysyłania do niej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, skoro stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Dalej WSA podniósł, że zakładając, iż do czasu rozpoznania wniosku, stosownie do art. 24 § 4 k.p.a., organ mógł podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki, realnym terminem, w którym prowadzenie postępowania stało się możliwe był dzień, w którym wpłynęło do Starosty postanowienie o odmowie wyłączenia organu - [...] luty 2016 r. Jednakże skoro wszczęcie postępowania nastąpiło [...] lutego 206 r., (w dacie doręczenia wniosku organowi), to powinno się ono zakończyć do dnia [...] marca 2016 r, a w przypadku braku takiej możliwości organ winien powiadomić stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, z jednoczesnym wskazaniem przyczyn zwłoki i nowego terminu jej załatwienia, czego nie uczyniono. WSA wskazał, że rozstrzygnięcie w sprawie zapadło dopiero [...] kwietnia 2016 r. Ponadto zdaniem WSA analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia czy wniosek jest uzasadniony (za niewystarczające WSA uznał zwrócenie się do PZD o zajęcie stanowiska w sprawie w piśmie stanowiącym zawiadomienie o wszczęciu postępowania). Sąd ten zaznaczył również, że po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody z [...] czerwca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z [...] kwietnia 2016 r., WSA w wyroku z 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 830/16, dokonał oceny prawnej zaskarżonej decyzji i udzielił organowi szczegółowych wytycznych co do dalszego postępowania, a rzeczą organu było zastosowanie się do wskazań sądu, zgromadzenie niezbędnych dokumentów i przeprowadzenie ich analizy, a następnie wydanie rozstrzygnięcia. Ów prawomocny wyrok wraz z aktami postępowania został organowi doręczony [...] stycznia 2017 r., a z akt sprawy wynika, że organ ponownie wszczął postępowanie administracyjne (dalsze czynności w sprawie podjęte zostały [...] stycznia 2017 r.), co w ocenie WSA było pozbawione podstaw i świadczyć może o braku znajomości przez organ procedury administracyjnej. Podobnie WSA ocenił skierowanie przez organ, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, żądania aby strony zajęły stanowisko w sprawie, w szczególności złożyły pisemne oświadczenie w przedmiocie tego, czy podejmą czynności w celu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Szczecinie. WSA wyjaśnił, że żądanie to nie znajduje uzasadnienia w treści wyroku z 19 października 2016 r., w którym wyraźnie wskazano na kim ciąży obowiązek złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw związanych z przejściem działki na własność gminy, powiatu bądź Skarbu Państwa, w związku z jej przeznaczeniem pod drogę publiczną. Jednocześnie sąd wyjaśnił, że brak stosownego wpisu w księdze wieczystej nie może determinować skuteczności złożenia wniosku strony o odszkodowanie. WSA zaznaczył też, że [...] stycznia 2017 r., zwrócono się do Urzędu Gminy i Miasta w [...] o nadesłanie wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wypis został doręczony organowi [...] stycznia 2017 r., wyrys - [...] lipca 2017 r.), natomiast dopiero [...] maja 2017 r., tj. po upływie 5 miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem WSA z 19 października 2016 r., zwrócono się do Burmistrza Gminy i Miasta [...] o doręczenie postanowienia z dnia [...] lutego 2008 r. Jednocześnie organ zamiast dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wydać rozstrzygnięcie, zwrócił się do Wojewody o wyłączenie go od załatwienia sprawy. WSA wskazał, że decyzja odmawiająca ustalenia odszkodowania została wydana [...] czerwca 2017 r., przy czym wskutek odwołania skarżącej Wojewoda uchylił decyzję Starosty wskazując, że organ pierwszej instancji nie wywiązał się z zaleceń sądu i nie zgromadził wszystkich wskazanych w wyroku dokumentów. Dalej WSA zaznaczył, że ostatecznie decyzja o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącej została wydana [...] lipca 2018 r., a więc po upływie prawie 2,5 roku od dnia złożenia wniosku. W tym okresie skarżąca składała do Wojewody zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie ([...] kwietnia 2016 r, [...] kwietnia 2017 r.), które organ ten uznawał za uzasadnione (postanowienia z [...] maja 2016 r. i [...] maja 2017 r.), co jednak nie skłoniło Starosty do nadania sprawie biegu w taki sposób, aby mogła się ona zakończyć w rozsądnym terminie. Sąd nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym długotrwałe prowadzenie postępowania spowodowane było dużym stopniem jego skomplikowania. WSA uznał, że przewlekłość w badanej sprawie wynika przede wszystkim z braku koncentracji czynności procesowych i podejmowania zbędnych i niesłużących wyjaśnieniu stanu faktycznego działań, co ujawniło się zwłaszcza po wyroku WSA w Szczecinie z 19 października 2016 r., w którym wprost wskazano jakie dokumenty winny zostać przez organ załączone do akt i czego powinna dotyczyć przeprowadzona przez organ analiza. Zdaniem WSA takie działanie organu musiało zostać uznane za przewlekłe, a zważywszy na długotrwałe i nieefektywne jego prowadzenie przewlekłość należało potraktować jako rażącą. Sąd nie znalazł bowiem uzasadnienia dla prowadzenia postępowania, w którym należało zgromadzić stosunkowo niewielką ilość dokumentów przez okres 2,5 roku, przy czym mając na uwadze okoliczność, że decyzja administracyjna o przyznaniu na rzecz skarżącej odszkodowania została wydana przed wpłynięciem skargi do WSA, postępowanie w przedmiocie bezczynności sąd ten umorzył. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta, zaskarżając go w punktach II, IlI i IV. W skardze kasacyjnej organ zarzucił: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt. 3 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w związku z art. 35 § 3 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz 36 § 1 k.p.a., przez bezpodstawne stwierdzenie że Starosta dopuścił się przewlekłości postępowania dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych nie można przypisać organowi przewlekłości postępowania, b) naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej gdy zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł tymczasem Sąd nie ustalił iż skarżąca doznała krzywdy w związku z bezczynnością organu którą należałoby zrekompensować. W oparciu o powyższe zarzuty Starosta wniósł o uchylenie w zaskarżonej części wyroku WSA i oddalenie skargi dotyczącej przewlekłości postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia . Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), dalej jako "uCOVID-19", przedmiotową sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Powołany przepis umożliwia przewodniczącemu zarządzenie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z zastosowaniem art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 strony zostały zawiadomione o prawie do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej (w terminie siedmiu dni). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Trafnie zauważa organ, że do terminu do załatwienia sprawy nie można było zaliczyć terminu procedowania przed Wojewodą [...] w przedmiocie wyłączenia Starosty [...] od załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania A.C. Zgodnie bowiem z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Okres procedowania przed Wojewodą w przedmiocie wyłączenia był okresem niezależnym od woli Starosty, który to organ nie miał wpływu na okres procedowania, ani też postępowania tego nie zainicjował. Tym samym decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie została wydana z naruszeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Zwrócić też należy uwagę, że w kolejnych okresach, w których toczyło się przedmiotowe postępowanie administracyjne Starosta [...] z własnej inicjatywy występował o jego wyłączenie od załatwienia sprawy powołując się na konflikt interesów wynikający z okoliczności, że organ prowadził postępowanie dotyczące interesów majątkowych jednostki samorządu terytorialnego do której struktur przynależy. Owych wniosków nie można uznać za służące odwleczeniu załatwienia sprawy, bowiem konflikt interesów jest oczywisty, a w doktrynie i orzecznictwie od lat można odnotować stanowiska wskazujące na zasadność wyłączenia organu w takich sytuacjach (por. na przykład: wyrok SN z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00, OSNAP 2002, nr 1, poz. 4; T. Woś, glosa do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. , ST 2004). Uzasadniona jest też uwaga zawarta w skardze kasacyjnej, że ocena przewlekłości postępowania powinna odnosić się do stadiów postępowania przed Starostą, a nie do całego postępowania w sprawie. Wskazany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji okres 2,5 roku (strona 10 uzasadnienia akapit drugi) obejmował nie tylko postępowanie przed Starostą, ale również postępowania przed organem odwoławczym, a także przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie. Chybione okazały się natomiast pozostałe argumenty skargi kasacyjnej. Postępowanie w sprawie jest tzw. postępowaniem wnioskowym, zatem datą wszczęcia postępowania w sprawie jest data wpływu podania do organu. Od tej daty rozpoczyna bieg termin do załatwienia sprawy. Ponadto po uchyleniu decyzji przez WSA nie zachodziła potrzeba kolejnego zawiadamiania o wszczęciu postępowania, bowiem jak już wspomniano zostało ono wszczęte wnioskiem A.C., a skoro nie zostało zakończone, gdyż decyzje zostały uchylone przez sąd, to organ był zobowiązany procedować dalej. Rację ma też Sąd I instancji twierdząc, że czynności w sprawie były podejmowane przewlekle. Działanie organu nie służyło koncentracji materiału dowodowego. Zajęcie stanowiska przez PZD w sprawie nie było konieczne, bowiem skutek w postaci przejścia gruntu pod drogę publiczną według art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa. Usprawiedliwieniem, jak się wydaje niewiedzy Starosty, może być okoliczność, że decyzja Burmistrza [...] z [...] maja 2008 r. nie zawierała precyzyjnej informacji o tym na rzecz którego zarządcy drogi (gminnego czy powiatowego) grunt przeszedł. Natomiast z wykazu podmiotów, którym doręczono ową decyzję, wynika że nie doręczono jej Staroście, a jedynie Powiatowemu Ośrodkowi Dokumentacji Geodezyjnej i kartograficznej w [...] (karta 39 akt administracyjnych), a w związku z tym mogło ujść uwadze służb drogowych Starostwa, że doszło do przejścia gruntu pod drogę powiatową. Niewątpliwie Starosta działał przewlekle, bowiem terminy do załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a, w drugim i trzecim stadium postępowania przed tym organem, zostały przekroczone, a przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Mając jednak na uwadze to, że Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił okres przewlekłego prowadzenia postępowania NSA postanowił zreformować wyrok Sądu I instancji w zakresie kwoty należnej, wychodząc z założenia, że przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek. W wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., o sygnaturze I OSK 1143/18 wskazano, że w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy. Zwrócić również trzeba uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 4171 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II CSK 640/09 i 24 września 2015 r. sygn. akt V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego czy bezczynność z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy. Według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje bowiem, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiarów, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn.: Dz. U. z 2018.75). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na: 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania, 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego, 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz 4) poziom życia w kraju. W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) jest długotrwała. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty. Stan przewlekłości w stadiach drugim i trzecim postępowania przed Starostą [...] trwał niespełna 11 miesięcy ([...] stycznia 2017 r. zwrócono akta, a [...] czerwca 2017 r. wydana została decyzja przez Starostę, natomiast w kolejnym stadium [...] stycznia 2018 r. zwrócono akta, a decyzja została wydana przez Starostę w dniu [...] lipca 2018 r.). Uznać zatem należało, że w świetle powołanych regulacji, w okolicznościach niniejszej sprawy przyznanie skarżącej 1000 zł jest kwotą adekwatną. Z tych względów w zakresie punktu trzeciego zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. W pozostałym zakresie zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w całości.