II SA/Ol 672/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm., dalej jako: P.b.), nakazał Z. Ł. – właścicielowi obiektu budowlanego: tablicy reklamowej zlokalizowanej w południowo-zachodnim narożniku działki nr "[...]", obręb "[...]" w O. przy ul. T., wybudowanej z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego, rozbiórkę wskazanego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu podniesiono, iż w dniu 29 września 2015r. K. Ł. (poprzedni właściciel nieruchomości) zgłosił zamiar wykonania na przedmiotowej działce tablicy informacyjno-reklamowej o wymiarach 250x500cm i zgłoszenie to zostało przyjęte bez pisemnej odpowiedzi w dniu 28 października 2015r. Przedmiotowy obiekt został przez inwestora wykonany zgodnie ze wskazanym zgłoszeniem. Jednakże zgłoszenie to zostało przyjęte przez organ administracji architektoniczno – budowlanej z rażącym naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z naruszeniem ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta O. XI/177/03 z dnia 25 czerwca 2003r. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 2 powołanej uchwały teren przedmiotowej nieruchomości oznaczony jest symbolem ZN-1, tj. zieleń urządzona, teren zagospodarowany, z urządzeniem zieleni niskiej i wysokiej; konieczne jest zapewnienie dojazdu do ogrodów działkowych jako ciąg pieszo-jezdny po trasie drogi – starej ulicy T.; zezwala się na realizację sieci zewnętrznych i urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec jednak ustalenia, iż przedmiotowy obiekt powstał w oparciu o przyjęte przez organ zgłoszenie, wykonanych robót budowlanych nie można kwalifikować jako samowoli budowlanej, a jedynie należy wobec nich przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 P.b. Podano, że bezspornie przedmiotowy obiekt narusza obowiązujące przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym obowiązujący plan miejscowy i w związku z tym organ jest zobligowany do wydania nakazu jego rozbiórki, gdyż nie ma prawnej możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. Ł. podnosząc, iż tablica informacyjna została postawiona zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, tj. na podstawie zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Podał, że przedmiotowa tablica informacyjno-reklamowa pełni nadrzędnie funkcję określaną w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako urządzenie infrastruktury technicznej. Ponadto wyjaśnił, że zabetonowane, stalowe słupy, pomiędzy którymi zawieszona jest tablica informacyjno-reklamowa, stanowią konstrukcję nośną: jeden dla lampy oświetleniowej działki, a drugi dla monitoringu – kamera. Zgodnie ze wskazanym planem miejscowym funkcja ta jest dopuszczalna i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji stwierdzając, iż wszystkie konieczne elementy stanu faktycznego dla jej rozstrzygnięcia są jasne i nie budzą wątpliwości. Wskazano, iż zgodnie z planem miejscowym na terenie przedmiotowej nieruchomości nie może znaleźć się obiekt budowlany m. in. w postaci tablicy reklamowej. W tej sytuacji słuszne było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Odnosząc się twierdzenia odwołującego się, że przedmiotowa tablica pełni nadrzędną funkcję określoną w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako urządzenie infrastruktury technicznej wskazano, że infrastruktura techniczna to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne usługi dla danej jednostki przestrzenno-gospodarczej (osiedla, dzielnicy, miasta, zakładu przemysłowego) w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki i tym podobnych. Nie można zatem konstrukcji reklamowej zakwalifikować jako urządzenia infrastruktury technicznej (sieci zewnętrznych i urządzeń infrastruktury technicznej), o której mowa w § 4 ust. 2 uchwały Rady w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podano, że zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu budowlanego jako tablicy reklamowej nie budzi zastrzeżeń, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b. przez pojęcie obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, a stosownie do art. 3 pkt 3 P.b. do budowli zalicza się m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Powołano się przy tym na definicję reklamy zawartą w Słowniku Wyrazów Obcych, w wyroku Sądu Najwyższego oraz w Dyrektywie unijnej. Podkreślono, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje m.in. rozbiórkę obiektu budowlanego, a w związku z tym stwierdzono, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami Prawa budowlane. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. Ł., domagając się jej uchylenia w całości. Podkreślił, iż wykonanie przedmiotowej tablicy zostało zgłoszone i organ nie wniósł sprzeciwu, w związku z czym zgłoszenie uprawomocniło się. Ponownie podał, że przedmiotowy obiekt to urządzenie infrastruktury technicznej, a ta funkcja jest dopuszczalna. Podniósł ponadto, że w planie miejscowym brak jest zapisów regulujących postawienie nośników informacji wizualnej wraz z elementarni konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Zaznaczył, iż w chwili obecnej kamera oraz oświetlenie jest niezbędne dla jego działki z racji działania prewencyjnego - zapobiega nawożeniu na działkę mas ziemi i śmieci z pobliskich działek ogrodniczych. Podniósł także, że obok przedmiotowej nieruchomości stoi wiele innych nośników oświetleń. W uzupełnieniu skargi zawartej w piśmie z dnia 16 października 2018r. skarżący podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko i doprecyzował, że decyzje organów obydwu instancji są bezpodstawne. Wskazał, że nie wystąpiła przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. z tego względu, że roboty budowlane zostały już dawno zakończone. Z treści art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. wynika zaś, że nakazanie rozbiórki może nastąpić jedynie przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a takie nie zostało wydane. Jednocześnie skarżący podniósł, iż w zgłoszeniu zostało jednoznacznie określone, że inwestycja budowlana polegać ma na posadowieniu tablicy informacyjno-reklamowej, a nie wyłącznie reklamowej, do czego organy obu instancji nie ustosunkowały się. Powyższe przepisy zaś, jako nakładające obowiązki na obywateli, powinny być interpretowane ściśle. Skarżący powołał się także na naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. wskazując, że w przedmiotowej sprawie wszelkie wątpliwości są rozstrzygane na jego niekorzyść. Podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48, chyba że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie brak było sprzeciwu organu, przy jednoczesnym braku zamiaru inwestora spowodowania obejścia prawa. Wobec tego art. 48 P.b., będący podstawą do dokonania rozbiórki obiektu nie mógł zostać zastosowany, a w dalszej tego konsekwencji nie może być także stosowany art. 51 ust. 1 pkt P.b. Brak działania organu administracji architektoniczno-budowlanej nie może bowiem pogarszać sytuacji prawnej strony, gdyż godziłoby to w zasadę demokratycznego państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podnieść należy, że z treści art. 51 ust. 1 i 2 P.b. wynika, że organ nadzoru budowlanego może wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, o ile nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Należy przy tym wyjaśnić, że przepis ten ma zastosowanie także w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Dokonanie takiego zgłoszenia ma jednak ten skutek, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu toczy się w trybie art. 50 i 51 P.b., a nie art. 48 P.b., czy też art. 49b ust. 1 P.b., gdyż w tej sytuacji wykonanie robót budowlanych nie może być uznane za samowolę budowlaną. Z ustaleń organu nadzoru budowlanego wynika, że przedmiotowy obiekt został wykonany na podstawie zgłoszenia, co do którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zgłosił sprzeciwu. Dlatego organ prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Wyjaśnić także należy, że postępowanie naprawcze wszczynane jest m.in. w sytuacji, gdy wykonane roboty budowlane w sposób istotnie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości okoliczność, że "przepisy", o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. to także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 151/17). W ocenie Sądu ustalenia organu co do niezgodności przedmiotowego obiektu z zapisami planu są prawidłowe. Nie można przy tym podzielić poglądu skarżącego, że przedmiotowa tablica stanowi urządzenie infrastruktury technicznej. Nie zmienia tego stanu rzeczy podnoszona przez skarżącego okoliczność, że stalowe słupy pomiędzy którymi zawieszona jest tablica stanowią podstawę dla kamery monitorującej oraz oświetlenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, wykonana została tablica reklamowa, co narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na przedmiotowym terenie, zawarte w uchwale Rady Miasta O. z dnia 25 czerwca 2003r. Jeśli zaś nie jest możliwe wyeliminowanie stwierdzonej niezgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, a do takich przepisów zalicza się także zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to brak podstaw jest do tolerowania takiego stanu rzeczy, nawet jeśli stronie nie można zarzucić świadomego działania mającego na celu naruszenie tych postanowień. Podnieść także należy, że decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie musi w każdym wypadku poprzedzać postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. Przepis art. 51 ust. 7 P.b. stanowi bowiem o odpowiednim stosowaniu przepisów ust. 1 i 2 oraz ust. 3 tej normy prawnej. Sformułowanie "odpowiednio" nakazuje zaś uwzględniać możliwość i potrzebę zastosowania pełnej "procedury" przewidzianej w przepisie do robót, które zostały już ukończone. Jeżeli zatem roboty budowlane zostały już zakończone, to nie sposób je wstrzymywać, co nie wyłącza możliwość stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że niezasadne jest stanowisko skarżącego, że skoro nie dopuścił się on samowoli budowlanej i nie można wobec niego stosować art. 48 P.b., to w konsekwencji wykluczone jest także zastosowanie art. 51 ust. 1 P.b. Jak bowiem wskazano wyżej dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć i przeprowadzić tzw. postępowania naprawczego w trybie art. 51 P.b. Na marginesie należy wskazać, że nawet legitymowanie się przez stronę ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdyby została ona wydana wbrew zapisom planu miejscowego, nie chroniłoby skutecznie inwestora przed wszczęciem postępowania naprawczego i orzeczeniem o nakazie rozbiórki. Nie jest także zasadne twierdzenie skarżącego, że organ nie odniósł się do podnoszonej przez niego okoliczności, że przedmiotem zgłoszenia była tablica informacyjno-reklamowa, a nie wyłącznie reklamowa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał z jakich powodów uznał, że jest to tablica reklamowa, odwołując się zarówno do potocznego znaczenia słowa "reklama", a także do orzecznictwa sądowego i przepisów unijnych. W ocenie Sądu kwalifikacja ta nie budzi zastrzeżeń. Zresztą nawet przyjęcie, że przedmiotowa tablica ma charakter informacyjno-reklamowy, nie ma wpływu na ocenę niezgodności przedmiotowego obiektu z zapisami planu miejscowego. W związku z tym zarówno ustalenia organu, jak zastosowana przez organ podstawa prawna zaskarżonej decyzji, nie budzą wątpliwości. W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a