II OSK 151/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. O. i S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1035/16 w sprawie ze skargi M. O. i S. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki wiaty oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1035/16, oddalił skargę M. O. i S. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2016 r. o nakazaniu skarżącym rozebrania drewnianej wiaty dobudowanej od strony drogi wojewódzkiej do będącego w budowie budynku handlowo – mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w Ś. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wydając decyzję z [...] maja 2016 r., powołał się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego i ustalił, że skarżący na przełomie marca i kwietnia 2016 r. wybudowali na wskazanej działce niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z [...] maja 2009 r., trwale związaną z gruntem drewnianą wiatę o długości 6,50 m, liczonej od lica budynku w stronę drogi wojewódzkiej, szerokości 4,98 m i wysokości od 2,45 m do 3,90 m. Uzasadniając sprzeczność budowy wiaty z planem miejscowym organ administracji powołał się na § 4 pkt 30 oraz § 310 pkt 5 i 11 planu miejscowego. Organ administracji zaznaczył, że budowa obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja, nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, jednakże wybudowanie go sprzecznie z ustaleniami planu miejscowego "stanowi inny przypadek samowoli budowlanej". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2016 r., wydaną na skutek odwołania skarżących, w którym podnieśli, że z wnioskiem o zezwolenie na wybudowanie wiaty wystąpili 10 lipca 2003 r. w związku z czym powinien on być rozpoznany z pominięciem ustaleń planu miejscowego uchwalonego w 2009 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2016 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji. Dodał jedynie, że organ ten prawidłowo zaliczył wykonaną przez skarżących wiatę do "innych samowoli budowlanych", podlegających badaniu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania wskazał, że okoliczności w nim podniesione nie mają znaczenia, gdyż wiata, której dotyczy sprawa, została wybudowana w czasie, gdy obowiązywał plan miejscowy uchwalony w 2009 r. W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że to, iż z wnioskiem o zezwolenie na budowę wiaty wystąpili 10 lipca 2003 r., nie ma istotnego znaczenia. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku wskazał, że wspomniany przez skarżących wniosek z 10 lipca 2003 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty i postępowanie wszczęte tym wnioskiem zostało umorzone decyzją Burmistrza R. z [...] kwietnia 2016 r. W związku z tym uznał, że złożenie tego wniosku nie ma żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Ponadto Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że wybudowanie obiektu budowlanego, którego budowa nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, sprzecznie z planem miejscowym podpada pod art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, uzasadniając zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 tej ustawy. Jeżeli zaś chodzi o sprzeczność budowy wiaty z planem miejscowym, to wskazał, że plan ten "ustala w § 310 pkt 5 sposób zagospodarowania terenu od strony drogi [...], a więc terenu na którym znajduje się wiata. Stosownie do zapisów w/w przepisu teren od strony drogi należy zagospodarować w postaci ciągu pieszego z zielenią towarzyszącą i elementami małej architektury. Zgodnie z § 4 pkt 30 planu, przez elementy małej architektury należy rozumieć obiekty i urządzenia terenowe związane z funkcją rekreacyjną, estetyczną, informacyjną i porządkową, a w szczególności: ławki, ławy, stoły, huśtawki, drabinki, piaskownice, pergole, trojaże, wiaty, zadaszenia, posągi, rzeźby, fontanny, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, krzyże, kapliczki, figury, śmietniki, oświetlenie, tablice informacyjne, stojaki na rowery. Wykluczono z w/w wyliczenia wiaty i zadaszenia poza pasem szerokości nie więcej niż 3 m od lica budynków (§ 310 pkt 11), na którym dopuszcza się jedynie zadaszenia nietrwałe w postaci markiz". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sprzeczność budowy wiaty z planem miejscowym uniemożliwia jej zalegalizowanie. Sąd dodał, że w planie dopuszczono "z zachowaniem odległości od lica budynku, lokalizację zadaszenia nietrwałego w postaci markiz, zaś wybudowana przez skarżących wiata jest trwale związana z gruntem" i w związku z tym nie może być uznana za nietrwałe zadaszenie. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie: - art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez niezasadne przyjęcie, że budując wiatę popełnili "inną" samowolę budowlaną, gdyż naruszyli ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy realizowali swoje uprawnienia wynikające ze złożonego 10 lipca 2003 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy, - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "poprzez niezasadne uznanie, że nie można było ustalić wymagań dotyczących planowanej przez skarżących inwestycji polegającej na ustawieniu na ich działce planowanej wiaty w sytuacji, gdy w dacie złożenia przez nich wniosku o zatwierdzenie warunków zabudowy, to jest w dacie 10 lipca 2003 r., nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), gdy spełnione są łącznie wszystkie warunki tym aktem prawnym przewidziane dla planowanej inwestycji", - art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego przez "niezasadne uznanie, że przepisy miejscowego planu przestrzennego mają wyższą moc, niż obowiązujące ustawy", - art. 87 w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez "uznanie, że prawo miejscowe w postaci planu przestrzennego zagospodarowania gminy mają wyższą moc od ustaw a przejawiające się w uznaniu, iż aktem tym można ograniczyć prawo właścicieli gruntu do swobodnego dysponowania swoją własnością, w tym do uzyskania zezwolenia na dokonanie planowanej inwestycji", - art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przez pominięcie postępowania legalizacyjnego. Ponadto, bez odniesienia się do jakiegokolwiek przepisu prawa zarzucono, że zaskarżony wyrok został oparty na nieprawdziwych i niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleniach, polegających na przyjęciu, że "decyzja Burmistrza R. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku skarżących z dnia 10 lipca 2003 r. o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stała się prawomocna". Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że skarżący 10 lipca 2003 r. złożyli podanie o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości, której dotyczy sprawa, wywodząc, że ma to istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, gdyż zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw niezakończonych należało stosować ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Podstawy kasacyjne zostały przytoczone niestarannie i w dużym stopniu są niezrozumiałe. Wynika jednakże z nich, że zasadniczym zarzutem skarżących jest to, że nie zostało uwzględnione, iż skarżący 10 lipca 2003 r. złożyli podanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty na działce, której dotyczy sprawa, i nie zgadzają się ze stanowiskiem organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji, że okoliczność ta nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Twierdzą bowiem, że zastosowanie w sprawie miał art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak rozumiana podstawa kasacyjna nie jest zasadna, gdyż podanie z 10 lipca 2003 r. dotyczyło ustalenia warunków zabudowy w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.), zaś rozpoznawana sprawa dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego i była prowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Ponadto sprawy, o których mowa w art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to sprawy prowadzone na podstawie uchylonej tą ustawą oraz zmienianych nią ustaw, a nie sprawy prowadzone na podstawie Prawa budowlanego, które ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostało zmienione. Jeżeli zaś wskazany wyżej zarzut skarżących i powołanie się na art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumieć jako stanowisko, według którego w rozpoznawanej sprawie nie można stosować przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., wsi Ś. i drogi [...] na trasie R. – Ś., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z [...] maja 2009 r. (Dziennik Urzędowy Wojewódzka [...] nr [...], poz. [...]), to wystarczy wskazać, że w sprawie, która toczyła się z podania skarżących z 10 lipca 2003 r., Naczelny Sąd Administracyjny wydał, w sprawie o sygn. akt II OSK 642/14, 19 listopada 2015 r. wyrok, w uzasadnieniu którego stwierdził, że "organ administracji publicznej dokonując wykładni przepisu art. 85 ust. 1 u.p.z.p., który nakazywał do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosować przepisy dotychczasowe, winien brać pod uwagę przepisy ustawy prawo budowlane, które w sytuacji po wejściu w życie ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zamierzenia inwestycyjnego dla obszaru gdzie obowiązywał miejscowy plan nie wymagały już wydania decyzji o warunkach zabudowy. W realiach niniejszej sprawy w sytuacji gdy po raz kolejny organy rozpoznawały wniosek inwestora, a dla tego terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winny uznać, że taki wniosek stał się bezprzedmiotowy. Kwestia możliwości zabudowy i ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym winna być ocenia przez organy architektoniczno - budowlane w przypadku gdyby inwestor uznał, że wykonanie tego zamierzenia inwestycyjnego wymaga uzyskania zgody tego organu na wykonanie robót budowlanych.". W następstwie tego wyroku, powołując się na zacytowany fragment jego uzasadnienia, Burmistrz R. [...] kwietnia 2016 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, od której - jak wynika z adnotacji na kopii tej decyzji, znajdującej się w aktach administracyjnych - nie zostało wniesione odwołanie. W świetle zacytowanego stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zrealizowana przez skarżących w 2016 r. inwestycja, niezależnie od tego, że złożyli oni 10 lipca 2003 r. podanie o ustalenie warunków zabudowy dla podobnej inwestycji, powinna być oceniana na podstawie obowiązującego planu miejscowego. Zatem, podstawy kasacyjne, w których skarżący w jakikolwiek sposób odwołują się do tego, że 10 lipca 2003 r. złożyli podanie o ustalenie warunków zabudowy, są niezasadne. Z wyżej ocenionymi podstawami kasacyjnymi łączą się też, jak należy sądzić, zarzuty, w których podnosi się, że niezasadnie uznano, iż ustalenia planu miejscowego mają wyższą moc niż przepisy ustaw. Oceniając te zarzuty wystarczy stwierdzić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w związku z czym, na podstawie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Ponadto, zgodnie ze zdaniem wstępnym art. 51 Prawa budowlanego, przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nakaz rozbiórki może być stosowany także w przypadku, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a więc wówczas, gdy roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem powszechnie obowiązujących przepisów, to należy uznać, że w powołanym art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego, chodzi także o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego na tej samej podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może być stosowany także do robót budowlanych, które zostały już zakończone. Ponadto, jak to ostatecznie zostało wyjaśnione w uchwale NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine, a więc w tej części, która dotyczy istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w przepisach, oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego mogą być stosowane do robót budowlanych, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Powyższe oznacza, że niezasadny jest też zarzut skargi kasacyjnej, w którym podnosi się, że nie zastosowano postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Wskazana wcześniej podstawa prawna działania organów administracji w rozpoznawanej sprawie, mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego, wyklucza w ogóle zastosowanie w tej sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Wobec tego zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny. W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.