II OSK 642/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia WSA del. Marek Wroczyński /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. O. oraz M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 843/13 w sprawie ze skargi S. O. oraz M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz S. O. oraz M. O. łącznie kwotę 1070 (słownie: tysiąc siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn.. akt II SA/Ol 843/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia 10 lipca 2003 r., S. O.zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez budowę zadaszenia trwałego o funkcji usługowej na działce nr [...] w[...] . W uzupełnieniu wniosku, podpisanym również przez M. O., wnioskodawcy wskazali, że projektowane zadaszenie ma służyć jako ochrona przed deszczem i słońcem dla pielgrzymów, względnie, dla wyrabiających we własnym zakresie wyroby z drewna. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując, że wnioskowany teren objęty jest aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr XXX/170/09 Rady Miejskiej w Reszlu z dnia 21 maja 2009 r., który wyklucza możliwość lokalizacji zabudowy na tym terenie, stanowiąc w § 310 ust. 9 i ust. 10, ustalenia dla przedmiotowego terenu, oznaczonego symbolem MU.64, zakazujące rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków i zakaz budowy nowych budynków. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie jest więc możliwe w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. - dalej jako ustawa z 1994 r.) Po rozpoznaniu odwołania S. i M. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia[...] lipca 2013 r. utrzymało decyzję Burmistrza [...] w mocy. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że do spraw, w których wniosek o wydanie decyzji administracyjnej złożono przed dniem 11 lipca 2003 r., należy stosować przepisy ustawy 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie za datę wszczęcia należało uznać datę złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to jest dzień 10 lipca 2003 r. Postępowanie, wywołane tym wnioskiem nie zakończyło się decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003 r., zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 40 ust. 1. Organ wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem - w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Jeśli zatem z art. 40 ust. 1 ustawy z 1994 r. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to decyzja ta może być oparta wyłącznie na planie miejscowym, obowiązującym w dniu jej wydania. Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 u.p.z.p.). W konsekwencji, zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów nieobowiązujących, np. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który, na podstawie art. 87 ust. 3 w/powołanej ustawy utracił moc, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, a decyzja wydana w ten sposób dotknięta byłaby wadą nieważności. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie powstaje obowiązek zastosowania w sprawie ustaleń nowego planu, tj. planu, wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w Reszlu z dnia 21 maja 2009 r., która weszła w życie w dniu 6 sierpnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 94, poz. 1537). W skardze na powyższą decyzję S. i M. O. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie, że pozytywne uwzględnienie ich wniosku naruszyłoby prawo, podczas gdy przeprowadzone postępowanie nie określiło charakteru planowanej inwestycji, a w szczególności, czy planowana inwestycja jest "rozbudową i nadbudową istniejących budynków lub budową nowego budynku", naruszenie prawa procesowego tj. art. 9 Kpa, polegające na pominięciu w toczącym się postępowaniu M. O. jako strony postępowania. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego, że uwzględniając brzmienie art. 85 ust. 1 u.p.z.p. w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 40 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a plan o którym mowa w tym przepisie, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dacie orzekania. Z powyższego Sąd wywiódł, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została prawidłowo wydana zgodnie z ustaleniami obowiązującego w dacie jej wydania planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Reszlu z dnia 21 maja 2009 r. Zgodnie z postanowieniami § 310 ust. 9 planu – na terenie w Świętej Lipce oznaczonym na rysunku planu symbolem MU.64 ( teren, na którym położona jest działka skarżących nr 43/28), ustala się zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków. W myśl natomiast pkt 10 tego paragrafu – ustala się zakaz budowy nowych budynków. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż planowana inwestycja stanowi nadbudowę, rozbudowę, bądź budowę nowego budynku. Odwołując się do przepisów art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej jako: ustawa prawo budowlane) Sąd stwierdził, że jakkolwiek w ustawie tej brak jest legalnej definicji pojęcia "rozbudowa", to należy przez nią rozumieć zmianę pewnych charakterystycznych dla obiektu wartości, w szczególności kubatury, wysokości, szerokości, długości, czy granic obiektu lub powstania nowej substancji budowlanej. W ocenie Sądu budowa trwałego zadaszenia o funkcji usługowej istniejącego budynku mieszkalno-usługowego, położonego na działce nr [...] w[...] , prowadziłaby do powstania nowej substancji budowlanej i stanowiła jego rozbudowę, co oznacza, że wymaga ona pozwolenia na budowę, a tym samym – w myśl przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego – wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym Sąd uznał, że zarzut skarżących naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie, że pozytywne uwzględnienie ich wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] naruszałoby prawo, bowiem prowadzone postępowanie nie określiło, czy planowany obiekt jest rozbudową i nadbudową lub budową nowego budynku, nie zasługuje na uwzględnienie. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący niezapewnienia skarżącej M. O. udziału w postępowaniu. W złożonej skardze kasacyjnej S. i M. O. podnieśli zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie, że można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania części działki skarżących w sytuacji gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki ta normą przewidziane, - art. 3 ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez niezasadne uznanie, że planowana inwestycja prowadziłaby do powstania nowej substancji budowlanej skutkującej koniecznością wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy polegałaby ona na ustawieniu zadaszenia nie związanego trwale z gruntem, - art. 87 w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez niezasadne uznanie, że prawo miejscowe w postaci planu zagospodarowania przestrzennego ma wyższą moc od ustaw i że aktem tym można ograniczyć prawo właścicieli nieruchomości do swobodnego nią dysponowania. . Z uwagi na podniesione zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w trakcie trwania postępowania w sposób bardzo istotny zmieniło się obowiązujące prawo, co spowodowało liczne wątpliwości interpretacyjne. Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uznając, że planowana inwestycja prowadzi do powstania nowej substancji budowlanej, wymagającej pozwolenia na budowę. Tymczasem zdaniem skarżących kasacyjnie art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w pojęciu "budynek" mieści taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni z pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundament i dach. Planowana zaś inwestycja spełnia wyłącznie jeden z tych elementów jakim jest dach, nie jest to zatem budowa budynku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M. i K. S. wnieśli o jej oddalenie wskazując, że Sąd I instancji nie mógł się dopuścić naruszenia art. 61 ust. u.p.z.p., gdyż nie miał on w sprawie zastosowania. Podnieśli, ze Sąd I instancji nie posługiwał się pojęciem budynku, a jedynie pojęciem obiekt budowlany, zaś oparcie się na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza Konstytucji RP w odniesieniu zarówno do źródeł prawa, jaki i prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw i zarzutów kasacyjnych. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, tym samym zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Rozpatrywane łącznie zarzuty wywiedzionej skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie wskazują, że zdaniem ich autora doszło do naruszenia wskazywanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania poprzez błędne ustalenia faktyczne co do charakteru inwestycji, o realizację której wystąpił inwestor. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie z dnia 10 lipca 2003 roku, o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określanej jako budowa zadaszenia na działce nr [...] w miejscowości [...] został złożony w trybie ustawy z 1994 roku. Wobec jej niezakończenia decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 85 ust.1 tej ustawy do spraw niezakończonych stosujemy przepisy dotychczasowe. Potrzeba wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wynikała z dyspozycji art. 39 ust.1 ustawy z 1994 roku w sytuacji gdy następowała zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego. Ustęp 2 wyżej powołanego przepisu stanowił, że nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu oraz roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Pomimo wielokrotnego rozpoznawania przedmiotowego wniosku organy administracji publicznej nie ustaliły prawidłowo zakresu tego wniosku, a tym samym planowanej inwestycji budowlanej. Faktycznie nie zostało wyjaśnione gdzie dokładnie ta inwestycja miała być wykonana na działce inwestora, czy będzie to samodzielny obiekt, czy też będzie on przedmiotowo związany z budynkiem mieszkalno – usługowym inwestora, czy będzie on trwale związany z gruntem. Bliższa charakterystyka tego obiektu była niezbędna do określenia czy planowana inwestycja wymagała wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji gdy organy prowadziły postępowanie nie czyniąc niezbędnych ustaleń co jest przedmiotem inwestycji – to argumentacja autora skargi kasacyjnej odnośnie błędnego określenia przedmiotu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajduje swoje uzasadnienie. Skarżący kasacyjnie formułując powyższy zarzut wskazywał, że planowana inwestycja nie wymaga wydania pozwolenia na budowę, nie jest rozbudową lub nadbudową istniejącego budynku, ponieważ nie powoduje zmiany jego kubatury, wysokości, szerokości lub powstania nowej substancji budowlanej. Podstawą wydania decyzji odmawiającej inwestorowi ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] w miejscowości [...] była sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXX/170/09 Rady Miejskiej w Reszlu z dnia 21 maja 2009 roku wprowadzającego zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków oraz budowy nowych budynków. Stanowisko organu zaakceptowane przez sąd administracyjny, iż wniosek inwestora był wnioskiem o dokonanie rozbudowy istniejącego budynku nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy i należy uznać iż brak jest odpowiednich ustaleń w tym zakresie. Rozważania sądu w tym zakresie są czysto teoretyczne bez odniesienia się jaki był rzeczywisty zamiar inwestora i jak przedmiotowa inwestycja winna być sklasyfikowana w świetle przepisów ustawy prawo budowlane. Akceptacja przez sąd administracyjny orzeczenia organu administracji publicznej w sytuacji wyżej wskazanych uchybień powodowało, że orzeczenie zostało wydane przy braku prawidłowych ustaleń faktycznych i to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z brakiem ustaleń w tym zakresie niemożliwym stało się prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i dokonanie oceny czy planowana inwestycja zapoczątkowana wnioskiem z 2003 roku pozostaje w sprzeczności z zapisami obowiązującego w dacie orzekania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości[...] . Należy zauważyć również, iż organ administracji publicznej dokonując wykładni przepisu art. 85 ust.1 u.p.z.p., który nakazywał do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosować przepisy dotychczasowe, winien brać pod uwagę przepisy ustawy prawo budowlane, które w sytuacji po wejściu w życie ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zamierzenia inwestycyjnego dla obszaru gdzie obowiązywał miejscowy plan nie wymagały już wydania decyzji o warunkach zabudowy. W realiach niniejszej sprawy w sytuacji gdy po raz kolejny organy rozpoznawały wniosek inwestora, a dla tego terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winny uznać, że taki wniosek stał się bezprzedmiotowy. Kwestia możliwości zabudowy i ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym winna być ocenia przez organy architektoniczno- budowlane w przypadku gdyby inwestor uznał, że wykonanie tego zamierzenia inwestycyjnego wymaga uzyskania zgody tego organu na wykonanie robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać, iż nie znajduje on swojego usprawiedliwienia ponieważ wskazany powyżej przepis nie stanowił podstawy materialnoprawnej orzeczenia organów i w związku z tym nie mogło dojść do jego naruszenia poprzez niewłaściwe zastosowanie( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 111/14). Nadto należy zauważyć iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie zastosowanie wyżej powołanego przepisu dotyczy sytuacji gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu. W sytuacji obowiązywania planu, to zapisy tego planu decydują o możliwości zabudowy terenu. Odnosząc się do zarzutów przepisów art. 87 w związku z art. 94 Konstytucji RP należy zauważyć, iż wskazane przepisy odnoszą się do obowiązujących w naszym kraju źródeł prawa, w tym aktów prawa miejscowego i w żadnym stopniu nie można z nich wywieść samodzielnej podstawy do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.. Prawo własności w Polsce jest prawem chronionym przez przepisy Konstytucji RP, choć nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom na podstawie ustaw. Jedną z ustaw, która wprowadza ograniczenia w dysponowaniu własnością jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na uznanie, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zaszły przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a., który pozwala w takiej sytuacji Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje swoje oparcie w treści przepisu art. 203 p.p.s.a.