II SA/Ol 843/13

Dnia 19 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi S. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia 10 lipca 2003 r., S.O. zwrócił się do Burmistrza R. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez budowę zadaszenia trwałego o funkcji usługowej na działce nr "[...]" . W uzupełnieniu wniosku, podpisanym również przez M.O., wnioskodawcy wskazali, że projektowane zadaszenie ma służyć jako ochrona przed deszczem i słońcem dla pielgrzymów, względnie, dla wyrabiających we własnym zakresie wyroby z drewna. Po prowadzonym, wieloetapowym postępowaniu w sprawie, kolejną decyzją – z dnia 15 lutego 1013 r. - Burmistrz R. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rozbudowę istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego o trwałe zadaszenie o funkcji usługowej na działce nr "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskowany teren objęty jest aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr XXX/170/09 Rady Miejskiej w R. z dnia 21 maja 2009 r., który wyklucza możliwość lokalizacji zabudowy na tym terenie, stanowiąc w § 310 ust. 9 i ust. 10, ustalenia dla przedmiotowego terenu, oznaczonego symbolem MU.64, zakazujące rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków i zakaz budowy nowych budynków. Organ stwierdził, że zmiana zagospodarowania przestrzennego, polegająca na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego jest sprzeczna z przepisami prawa miejscowego, jakim jest obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie jest więc możliwe w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od decyzji wnieśli S. i M.O., zarzucając decyzji organu pierwszej instancji naruszenie prawa do udziału w sprawie współwłaścicielowi nieruchomości w osobie M.O., naruszeniu prawa materialnego, w szczególności prawa własności, poprzez uniemożliwienie – bez winy strony – swobodnego prawa do dysponowania własnością, bez wskazania, jak planowana inwestycja mogłaby naruszać prawo osób trzecich oraz opieszałość Burmistrza R. w załatwieniu sprawy, skutkującą powstaniem szkody u wnioskodawcy. Odwołujący się podnieśli, że w postępowaniu nie brała udziału druga współwłaścicielka działki, jaką jest M.O. oraz, że pierwotny wniosek został złożony z dniu 27 marca 2000 r. W ocenie odwołujących się, z powodu opieszałości Burmistrza R., właściciele doznali poważnej szkody, bowiem bez swojej winy doczekali się niekorzystnej zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego, za co nie powinni ponosić negatywnych skutków. Stwierdzili, że zadaszenie części działki nie wpłynie niekorzystnie na możliwość korzystania z sąsiednich działek przez ich właścicieli, a pozwoli jedynie na podniesienie estetyki budynków, usytuowanych w pobliżu "[...]". Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 26 lipca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten wskazuje, że do spraw, w których wniosek o wydanie decyzji administracyjnej złożono przed dniem 11 lipca 2003 r., należy stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn. zm.). W niniejszej sprawie za datę wszczęcia należało uznać datę złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to jest dzień 10 lipca 2003 r. Postępowanie, wywołane tym wnioskiem nie zakończyło się decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003 r., zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 40 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem - w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Organ podniósł, że z określonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności wynika, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to jest przepisów, obowiązujących w dacie, gdy wydawane są orzeczenia tych organów. Organy administracji publicznej zobowiązane są również do stosowania obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa miejscowego, do których zalicza się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to decyzja ta może być oparta wyłącznie na planie miejscowym, obowiązującym w dniu jej wydania. Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W konsekwencji, zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów nieobowiązujących, np. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który, na podstawie art. 87 ust. 3 w/powołanej ustawy utracił moc, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, a decyzja wydana w ten sposób dotknięta byłaby wadą nieważności. W ocenie organu drugiej instancji, w przedmiotowej sprawie powstaje obowiązek zastosowania w sprawie ustaleń nowego planu, tj. planu, wprowadzonego uchwałą Nr XXX/170/09 Rady Miejskiej w R. z dnia 21 maja 2009 r., która weszła w życie w dniu 6 sierpnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 94, poz. 1537). W konsekwencji powyższego, Burmistrz R. słusznie rozstrzygnął wniosek odwołujących się w oparciu o uregulowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i ustalenia aktualnego, w/w planu. Przedmiotowa działka w "[...]"usytuowana jest na obszarze objętym w/w planem na terenie oznaczonym symbolem MU.64 i stosownie do jego ustaleń na terenie tym ustala się zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków, jak również zakaz budowy nowych budynków. Wobec powyższego, w ocenie organu drugiej instancji, wniosek odwołujących się nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu, nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut niebrania udziału w postępowaniu przez M.O., skoro uzupełnienie wniosku z dnia 16 października 2003 r. zostało podpisane także przez tę stronę. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do tut. Sądu złożyli S. i M.O. Skarżący zarzucili: - naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezasadne uznanie, że pozytywne uwzględnienie wniosku skarżących naruszyłoby prawo, podczas gdy przeprowadzone postępowanie nie określiło charakteru planowanej inwestycji, a w szczególności, czy planowana inwestycja jest ową "rozbudową i nadbudową istniejących budynków lub budową nowego budynku"; - naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 9 kpa, polegające na pominięciu w toczącym się postępowaniu osoby skarżącej M.O. jako strony postępowania, przejawiający się na braku powiadamiania jej o podejmowanych decyzjach, przysługujących środkach odwoławczych i.t.p. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestionowaną decyzją z dnia 26 lipca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., utrzymało w całości w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia 15 lutego 1013 r., którą organ odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rozbudowę istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego o trwałe zadaszenie o funkcji usługowej na działce nr "[...]". Materialnoprawną podstawę decyzji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwanej dalej także ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. i art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej także u.p.z.p. Zgodnie z postanowieniami art. 85 ust. 1 u.p.z.p., do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołany przepis przejściowy wskazuje, że do spraw, w których wniosek o wydanie decyzji administracyjnej złożono przed dniem 11 lipca 2003 r. i do tej daty nie została wydana ostateczna decyzja w sprawie tego wniosku, stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać jednocześnie należy, że zawarte w cytowanym przepisie art. 85 ust. 1 odesłanie do przepisów dotychczasowych oznacza stosowanie dotychczasowej procedury zawartej w ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie do nieaktualnych już przepisów prawa materialnego. Podejmując decyzje na podstawie dotychczasowej ustawy organ winien stosować aktualnie obowiązujące prawo materialne, w tym postanowienia aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 175/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia. nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie, postępowanie, zakończone zaskarżoną decyzją, zostało wszczęte wnioskiem z dnia 10 lipca 2003 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez budowę zadaszenia trwałego o funkcji usługowej na działce nr "[...]"w dniu 10 lipca 2003 r. Wobec jego nieukończenia decyzją ostateczną wydaną przed datą wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., w sprawie ma zastosowanie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., przewidujący stosowanie do takich spraw przepisów dotychczasowych, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, w sprawie ma zastosowanie przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym - w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Sąd w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., wyrażone w zaskarżonej decyzji, że plan, o którym mowa w tym przepisie, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący akt prawa miejscowego, obowiązujący w dacie orzekania. W przedmiotowej sprawie, decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została więc prawidłowo wydana zgodnie z ustaleniami obowiązującego w dacie jej wydania planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w R. nr XXX/170/09 z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]". Zgodnie z postanowieniami § 310 ust. 9 planu – na terenie w "[...]"oznaczonym na rysunku planu symbolem MU.64 ( teren, na którym położona jest działka nr x), ustala się zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków. W myśl zaś pkt.10 tego paragrafu – ustala się zakaz budowy nowych budynków. Powyższe postanowienia wyłączają możliwość wydania na wniosek skarżącego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez budowę zadaszenia trwałego o funkcji usługowej na działce nr "[...]". Sąd nie podziela zaś zarzutu skargi, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż planowana inwestycja stanowi nadbudowę, rozbudowę, bądź budowę nowego budynku. Zgodnie z postanowieniami art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne jest przed rozpoczęciem robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 29 -31. Do robót budowlanych, obok przebudowy, montażu, remontu i rozbiórki obiektu budowlanego, należy zaliczyć w pierwszym rzędzie budowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 prawa budowlanego), z kolei z art. 3 pkt 6 ustawy wynika, że budowa poza realizacją od podstaw nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu obejmuje także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę takiego obiektu. Choć brak jest legalnej definicji pojęcia "rozbudowa", należy przez nią rozumieć zmianę pewnych charakterystycznych dla obiektu wartości, w szczególności kubatury, wysokości, szerokości, długości, czy granic obiektu lub powstania nowej substancji budowlanej. W orzecznictwie podkreśla się również, że z uwagi na brak legalnej definicji tego pojęcia, należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. Według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod red. Stanisława Dubisza (wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa 2003 r., tom III, str. 981) rozbudowa to powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów (por. np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2010 r., sygn.. akt II SA/Bd 161/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1110/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ zaś budowa obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę, wobec czego jego rozbudowa - jak wynika z wyżej powołanych przepisów - również. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, budowa trwałego zadaszenia o funkcji usługowej istniejącego budynku mieszkalno-usługowego, położonego na działce nr "[...]", prowadząca do powstania nowej substancji budowlanej, stanowi jego rozbudowę, co oznacza, że wymaga ona pozwolenia na budowę, a tym samym – w myśl przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że zarzut skarżących naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezasadne uznanie, że pozytywne uwzględnienie wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr x naruszałoby prawo, bowiem prowadzone postępowanie nie określiło, czy planowany obiekt jest rozbudową i nadbudową lub budową nowego budynku, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela również zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezapewnienie skarżącej M.O. udziału w tym postępowaniu. Wskazać należy w tym miejscu, że - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 20102 r., poz. 270 z późn. zm.) - podstawę uchylenia decyzji może stanowić wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. M.O., wbrew twierdzeniom skargi, nie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Nie była pozbawiona możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych. Strona złożyła bowiem odwołanie od decyzji Burmistrza R. z dnia 15 lutego 2013 r., a także została zawiadomiona o zakończeniu postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O., zakończonym zaskarżoną decyzją i była stroną tego postępowania. Natomiast kwestie, dotyczące poniesionej szkody, podnoszone przez skarżących w skardze, pozostają w niniejszej sprawie poza kognicją tut. Sądu. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.